瞭望：秘书成官场“升迁捷径”

木现代

《瞭望》文章：秘书提拔“路径隐患”
由于提拔路径不规范，使一些缺乏领导能力或带“病”的秘书被提拔重用，这已成为现行组织人事制度的灰色带
自今年9月初被协助调查以来，谢亚龙从“失踪”到被采取强制措施，最终在一个月后的国庆长假期间，央视《新闻联播》播出了他正式被批捕的消息。
现年55岁的谢亚龙，曾担任过中国田径运动管理中心主任、中国足协副主席、中体产业公司董事长。他主管足球期间，除捞钱外，也使中国足球完成了从盛极到衰极的完败，其创造的诸多“奇迹”中，包括刷新了中国足球在世界杯、奥运会这样的顶级赛事上，战绩最差、最耻辱的新纪录！
而谢亚龙这样一个人，却是从原国家体委主任秘书的职位上，被一路青云地提拔为中国足球“掌门人”，再次验证了多数秘书的“升迁路径”——因为是“领导身边人”，占尽左右权力资源，升迁机会也远远多于别人。
“由于秘书与领导具有特殊关系，使得领导在提拔人时，主要考虑的是被提拔者是否‘信得过’。”中央党校政法部黄小勇副教授接受《瞭望》新闻周刊记者采访时认为，“如果从这个标准出发，秘书往往是首要人选。”
在我国很多地方，秘书选用基本由领导个人好恶决定，而当上领导秘书后，再被提拔的概率也极大。由于提拔路径不规范，使一些缺乏领导能力或带“病”的秘书被提拔重用，这已成为现行组织人事制度的灰色带。
秘书一职成“升迁捷径”
何谓秘书？按《辞书》上解释，主要职责是协助领导人综合情况、调查研究、联系接待、办理文书和交办事项，是领导的助手、参谋和事务处理者，本身并不具有官的权力，从属于领导。
按照中央的严格规定，只有副部长级以上领导干部，才允许配专职秘书。但在我国许多地方，不但市县领导，甚至连乡党委书记、镇长都有事实上的专职秘书。配备专职秘书成为有些人显示领导身份的一种标志。
“我国各地领导选配秘书，缺乏统一的秘书选拔和任用标准，也缺乏民主推荐、民主评议和全面考察等严密程序。”黄小勇说，“不少领导自选秘书不报审批，或是手续办理流于形式，组织人事部门仅仅就履行个手续。”
本刊记者了解到，在领导配备秘书时，用谁不用谁基本是领导个人说了算。比如李真在担任河北省委办公厅秘书时，就是由当时的省委书记程维高亲自“钦点”，等等。
目前有些秘书有被异化的倾向，不但要负责领导日程安排、来客接待、讲稿起草等事务性工作，还兼顾领导或领导家属的生活安排，甚至有些领导收礼和送礼等拿不到桌面上的事情，也交给秘书去办理。
“虽说秘书不任实职，却有着相当的隐性权力。”云南省一位熟悉官场情况的人士告诉本刊记者，“当然，不同级别和部门或地方领导的秘书‘含金量’也不一样。且级别越高、岗位越重要的领导的秘书，升迁机会也越多。”
“当上领导秘书后，最大感受是锻炼机会多，水平提高快。比如跟随领导调研多，对各方面情况比较熟；阅读各类文件多，对上级的精神领会比较透；思考重大问题多，对工作思路的把握比较准，等等。”小张2008年大学毕业进北京某机关做领导秘书，他对自己的未来充满信心。
“能被选做领导秘书，本身就是一种能力的体现。如果做得好，加上拥有人脉资源和权力资源，升迁机会也会比其他公务员大得多，这就是‘近水楼台先得月’。”小张的这番话，代表相当一部分年轻公务员的想法。
在现实中，被选为领导秘书大都“官升一级”，但均不用经过公开选拔、竞争上岗程序；又不属于“破格提拔”。身为有级别的秘书“外放”时，再“官升一级”的现象比较普遍，且不少属于跨部门或异地任职，同样规避了很多干部选拔任用方面的程序和监督。因此，领导秘书一职被不少人视为“升迁捷径”。

“特殊关系”凸显资源优势
多位受访专家认为，由秘书一职容易得到提拔，除了缘于领导和秘书的特殊关系外，“一把手”权力过大而得不到有效约束也是主因。
“从个人感情来讲，秘书鞍前马后地辛勤伺候领导，‘没有功劳也有苦劳’，如果有提拔机会，领导自然就想到秘书。”黄小勇认为，“领导把提拔秘书作为其对自己服务的一种奖励，已是一种公开的秘密。”
黄小勇认为，秘书在提拔升迁中的优势，还源于我国干部人事制度的权力安排。“一方面，领导尤其是主要领导在人事上具有重要的提名权和推荐权，甚至拥有不同程度的人事决定权，在提名和推荐环节，秘书就占有优势。另一方面，现有人事制度安排中，对提名权和推荐权的规定不够规范，导致领导提名什么人具有相当的自由度。”
“秘书容易得到提拔，与秘书的岗位特点密切相关。秘书一般属于办公厅或办公室的编制，这个综合办公室本就是行政运转的枢纽机关，是行政信息的聚会点。而秘书服务的对象是领导，在我国权力集中制的背景下，领导往往就是权力中心、决策中心。”国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长胡仙芝博士接受本刊记者采访时，从行政组织学的角度进行了分析。
胡仙芝进一步分析道，“相比于其他职位的公务员来说，秘书占了地利之便。再加上与领导之间特殊关系构成的‘人和’之利，秘书是一个极容易得到升迁的职位。地利加人和的优势，如果加上天时，秘书升迁并非难事。”
“有些领导干部离任前，也想在一些重要部门安下‘信得过’的人，以便自己的权力或影响力得以延续，秘书往往是一个选择。”北京市直属机关一位年轻公务员对本刊记者说，“当然，也有一种情况是秘书了解领导太多底细，有些有猫腻的领导干部，也把提拔秘书作为一种拉拢手段，达到自保的目的。”
“秘书容易得到升迁更深层次的原因，则是‘一把手’权力过大而又得不到有效制约。有些地方名义上虽由组织部门把关定人，其实不过是走过场。”北京大学政府管理学院李成言教授接受本刊记者采访时表示，“如果领导要选用或提拔自己的秘书，组织部门最终还是要看领导脸色具体操办。”
“大多数领导在离任之前喜欢提拔秘书。”中央党校教授林喆认为这是我国用人制度上的一种“潜规则”，是最易出问题的环节。同时，提拔秘书不走其将任职单位或部门的选聘程序而“空降”，也是“潜规则”。
秘书边腐边升拷问“起跑线”
在受访专家看来，经过多年培养和锻炼，有些秘书确实具备领导能力，被正常提拔也无可厚非。但由于上述选人用人机制不健全的问题，也使一些缺乏领导素质或带“病”的秘书被提拔重用，造成极其恶劣的社会影响。
最典型的案例要数“上海第一秘”秦裕。2006年7月6日，秦裕“空降”调任上海市宝山区委副书记，7月13日任宝山区代理区长，7月25日正式就任宝山区区长，8月24日接受审查被免去宝山区长职务，秦裕在区长位子上前后正好一个月，被舆论称为“一个月区长”。
据查，在此前的1998年4月至2006年6月，秦裕在担任上海市委办公厅秘书，上海市人民政府办公厅、上海市委办公厅副主任期间，利用职务便利为人谋取利益，索取收受贿赂款物折合人民币680万余元。
秦裕身为市领导秘书，收受贿赂如此之巨，长达十年的时间得不到查处和制止，而且能带“病”一路升迁。这位曾经的“上海第一秘”，其带“病”提拔之路，正是以往秘书提拔路径弊端的缩影——
2005年下半年，中纪委领导曾经找过时任上海市委书记陈良宇谈话，指出上海不少干部反映秦裕廉政方面存在问题，要求他选用那些党性强、作风正派的干部当秘书，但陈良宇并不理会。2007年7月26日，中纪委负责人就查处陈良宇严重违纪案件答记者问时表示，陈良宇的主要违纪问题包括“包庇有严重违纪违法问题的身边工作人员”。
另一个典型案例是“河北第一秘”李真。当年提拔李真当省委办公厅副主任时，常委中就不只一人明确表示反对。但时任河北省委书记程维高还是一意孤行地提拔李真。当中纪委把群众反映李真严重问题的信件转来时，程维高不仅不查，反而非常生气，认为是反映问题的人有意和自己过不去，并两次亲自给中纪委写信，信誓旦旦地担保李真没有任何问题。
从以往案例分析，有些领导已将秘书当成了自己的工具和“奴才”，而实际上，其关系也并非工作关系那么单纯，而是一损俱损、一荣俱荣的“主仆”关系，有的甚至成了狼狈为奸、沆瀣一气的腐败共同体——在披露的一些领导干部腐败案中，就“拔出萝卜带出泥”地牵出秘书不少肮脏的活动。
“做几年领导秘书，升得飞快，这种现象应该得到抑止。”还在2007年，全国政协委员羊子林就建议，应出台相关规定，限制过快提拔领导秘书。
中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯认为，领导干部秘书提拔任免的问题比较特殊，已经引起有关方面的关注。“秘书被提拔的概率很高，很多人当了秘书以后就可以当领导，而实践证明这些由秘书升为领导的人不一定都行，这也就是加强起跑线规范的问题。”

“秘书提拔”问题引发高层关注
来自高层的信息表明，中央已认识到领导秘书提拔问题的严峻性，同时也陆续出台一些相关规定，给任意擅权的领导加上一道“紧箍咒”。
2010年3月7日，中GONG中央办公厅颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》指出，在党政领导干部选拔任用工作中，有八种情形之一的，将追究有关领导干部和人员的责任。其中特别提到“要求提拔本人近亲属，或者指令提拔秘书等身边工作人员的。”
同时，该文件还强调，对“违反干部选拔任用工作规定，导致用人失察失误，造成恶劣影响的”，将追究党委(党组)主要领导干部或者有关领导干部的责任。
2010年3月31日，中GONG中央办公厅又印发《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)》规定，“领导干部的近亲属、秘书等身边工作人员提拔任用的，在作出决定前应当征求上一级组织(人事)部门的意见。”
多位受访专家指出，上述规定对于完善秘书选任程序、加强对秘书选任工作的监督非常及时，也非常重要。在一定程度上，这些规定会对领导擅权提拔秘书有所抑制，但由于规定的内容还不够具体，操作难度比较大。
“对领导‘用人失察失误’的追究问责，仅仅只是起到亡羊补牢的作用，并不能从根本上解决问题。”北京市邦盛律师事务所胡蕾律师对本刊记者说，“关键还是要从源头上把关。”
“让上级组织(人事)部门审查的办法，在一定程度上可以约束一下领导干部的手脚，但由于信息不对称，也缺乏可操作性，效果并不会好。”李成言说，“因为领导还有很多办法来规避上级的审查。”
“领导提拔秘书，即使让上级组织(人事)部门审查，上级部门对下面情况不了解，也不清楚这个秘书是否具备相应的德才。”李成言认为，“更何况，领导经常与上级部门打交道，提出的要求，上级一般也会同意。”
探索秘书“职业化”途径？
多位受访专家认为，目前要规范秘书选拔任用，当务之急是要建立健全领导调研、会议、讲话和生活安排等各种规范管理制度，严惩领导干部违规配置秘书，尤其重点解决好市、县级领导干部配备秘书过多过滥的问题。
同时，把好领导秘书的准入“门槛”。“秘书选拔任用不仅要征求上级意见，更要征求公众意见。因为，公众对于公布的信息会刨根问底，真正发现拟提拔秘书是否具备领导素质。”黄小勇认为。
“在利用信息公开营造公众监督压力之外，还需从制度建设着力。”黄小勇指出，“特别要合理配置人事权力，可考虑提名权(或推荐权)与考察评价权、决定权适当分离，提名者(推荐者)不参与考察评价环节和决定环节、决定者不参加提名和考察环节、考察者不参与提名推荐环节和决定环节，使人事任免在一个公平公正的环境中进行，最大限度地减少用人上的不正之风。”
黄小勇认为，应将秘书工作经历作为干部选拔任用的资格条件之一，避免采取全盘否定的做法。胡仙芝也提醒：“不能因为当秘书而获得优先提拔，也不能因为当秘书而受到歧视，不能提拔，这两种情况都不公平。”
“如果把秘书和其他的候选人一样摆在同样的平台上，与具体任职岗位相联系，让群众公开进行推荐和评议，而不是让某个领导人独自评价进行挑选。”胡仙芝指出，“那种剔除领导个人因素影响的选拔，不因为是秘书身份的提拔，从某种意义上说，更具有公平性和说服力。”
有关受访专家认为，加大用人失误倒查力度，也可最大限度地避免用人失察。“对于当前秘书提拔中存在的问题，要出台特别的制度进行解决。”胡仙芝建议，“要更加完善秘书举荐的责任制，组织提拔过程中该实行回避的要落实回避制度，要把推荐人、考察组人员、纪检检察机关等相关人员的姓名都要详细记录，为用人失误倒查问责提供依据。”
“在秘书提拔方面，要制止长久以来形成的领导离任前提拔秘书这一用人制度上的潜规则，严格推行领导干部用人失察‘问责制’。”李成言说，“经调查属实的，根据有关规定追究其责任，给予相应的组织处理或者纪律处分，对于拟提拔使用的秘书，要先取消其提拔资格，再视情况作进一步处理。”
另外，也有受访专家建议，可以确立秘书任职资格制度，积极探索秘书职业化途径。即由国家指定相应的机构负责，制定统一的考核标准，通过任职前的资格考核和任职后的定期考核，确保秘书人才的高素质和高能力，为秘书职业化奠定基础。
“可将秘书从公务员队伍中脱离出来，成为一个单独的职业体系，通过秘书立法活动，以法律法规的形式制定秘书的从业制度，以确定秘书的任职资格、聘用制度、晋升制度以及工资和福利待遇等。”胡蕾认为，“在制定秘书的晋升制度方面可借鉴医师或教师的相关晋升制度，将秘书划分为相应等级，在工作一定的时期，满足一定的条件下，通过考核或考试后，可晋升为上一等级的秘书，其工资福利待遇与该等级挂钩，以提高秘书的积极性”。（记者李松）