中国的城市改革和城乡统筹

渼陂山人

[郑永年]　(2013-04-02)

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　　中国的城市化的前提是城市体制改革，而不是简单的扩张。体制改革包括方方面面，但首要的问题是城乡统筹问题。这是一个结构性问题。 　　城乡统筹问题已经被确定为中国下一阶段工作的重点。它既是经济工作，因为城乡统筹可以成为下一阶段经济增长的一个主要来源；同时，它也是社会工作，因为城乡统筹可以解决农民工和城市的整合问题。 　　城乡统筹为什么要成为政策重点？首先是要解决所面临的问题。在这个领域，中国已经累积了太多的问题。1949年建国以来中国在处理城市和乡村的关系方面，走过了几个主要的阶段。第一个阶段是改革开放前的30年。主要的特征是城乡隔离的二元政策，就是把城市和乡村分离开来，对两者实行不同的政策。总体上说，是牺牲乡村来促进工业化。这种政策的产生有当时具体的历史条件，可以理解。国家主导的工业化一方面促进了城市的发展，但城乡分割的二元制度同时也有效阻碍了城市化。当然，在农村，也没有能够建立有效的乡村治理制度。乡村治理制度的一个重要特点，就是国家政权进入乡村的每一个角落，对乡村的每一要素（包括人）进行严密的政治和行政控制。其中，户口制度是这一制度的支柱。国家通过高强度地剥削农民，完成了第一波由国家主导的工业化和城市化。 　　第二个阶段发生在改革开放开始之后到本世纪初。人们可以把它称之为自下而上的城市化。改革开放之后，工作重点转移到以市场经济为导向的经济发展。经济发展要求劳动力要素的自由流动，主要体现为农民进城成为农民工。1980年代初国家提倡小城镇建设，主要是为了适应当时乡镇企业发展的需要。当时开始了城市化，但规模不大。1992年初邓小平“南方讲话”和中共十四大之后，出现了大规模的城市化。1990年代中期以“抓大放小”的国有企业体制改革，促使乡镇企业破产和转型的同时，推进了中小型国有企业的民营化。同时，外资也大量涌入中国。这就有效推动了农民进城打工，成为农民工。中国社会因此从原先的城乡二元社会演变成为三元社会，农民工，既不是农民，也不是工人，从而成为社会的第三元。这第三元为世界经济和城市化历史所罕见。 三元社会高度不稳定 　　第三阶段就是现在正在进行的在城乡统筹原则主导下的城市化。为什么要搞城乡统筹？这里有几个前提。首先是三元社会的高度不稳定性。三元社会已经出现了非常多的问题，尤其在东南沿海。例如，广东每年要吸收两三千万的农民工。农民工非工非农，既不是城市居民，也不是道地的农民，而是流走于城市和农村之间。因此，这第三元是最不稳定的因素。高强度的流动性本身就会产生不稳定的因素。缺少制度性社会保障的农民工，在经济危机的时候尤其显示出其不稳定的性质来。在城市经济危机的时候，第一代农民工还可以回家务农，这不仅因为他们在家乡还有一块土地（不管大小），而且也因为有能力务农。但第二代农民工则不一样了。他们大多出生在城市，长在城市。即使他们在家乡也有土地，但已经和父辈不同，没有务农的能力了。他们越来越要求享受城市居民一样的权力。现在第三代农民工都已经开始了。在这样的情况下，如果不能有效地把这第三元转型成为城市居民，社会的稳定必然会出现大问题。如何转型？城乡统筹成为关键。 　　其次是农村的衰败或者被衰败。农村的衰败，在一定的意义上不可避免。市场经济的规律决定了农村人口的外流。在世界范围内，工业化和城市化必然导致农村人口的外流。中国人多地少的特点更是加快了这个进程。现在很多村庄，劳动力都外流，留下一些老人和小孩，道路、耕地、学校等等被荒废。但也有很多村庄是“被”衰败的，这主要是由城市化对农村的土地需求所引起的。很多村庄，尤其是城市附近的村庄，往往以各种形式主动地或者被动地出卖土地。这些村庄原先并非城市的一部分，但现在越来越像城市，它们中的很多已经演变成“城中村”。大量的资本也流入农村，以各种形式收购农民土地，从事各种开发项目。无论是土地拆迁和土地开发所产生的问题，还是“城中村”问题，都必须加以重视。 　　第三个很重要的原因就是通过城乡统筹来达到经济的可持续发展。在过去的30多年间，中国取得了高速的经济增长。高速经济增长主要有两个来源，即内部的体制改革和外部的与国际经济的整合。但从近年来的情况看，这两方面的动力都在很快消退。经济改革在上世纪1990年代中期取得了突破口，主要是国有企业体制的改革。但近年来这方面的改革越来越困难。在一些领域，不仅没有进步，反而有倒退的趋势。包括国有企业在内的既得利益，已经成为深化经济改革的阻力。公平地说，国有企业在中国国民经济中仍然扮演着一个不可或缺的角色。各级政府尤其是中央政府，往往通过国有企业来应付危机和解决一些问题。也就是说，国有企业是政府的经济杠杆。这尤其表现在国有企业应付2008年以来的金融危机。 　　但是国有企业也在相当程度上挟持了国家政策。国有企业的大扩张已经有效遏制了民营部门的发展，遏制了市场发挥有效的作用，从而导致了中国国民经济的结构性失衡。尽管简单的扩张仍然是很多国有企业的发展之道，但很显然，扩张的空间已经非常有限。中国很难再继续依靠国有企业来取得可持续的经济增长。 　　要继续依靠出口来维持经济增长也已经不可能。实际上这方面的情况更为糟糕。中国的主要出口对象欧美也面临着经济结构失衡的问题。这些国家都需要很长的时间来调整其经济结构。但到目前为止，这些国家仍然停留在应付危机的阶段，也就是说，这些政府所出台的政策属于“救火”性质。欧美市场对中国仍然很重要，但要依赖欧美市场来取得经济增长显然不可行。同时，尽管中国对其他发展中国家的出口在增加，但增加的总量很难和中国对欧美市场的出口相比。 寻求经济增长新动力 　　在这样的情况下，人们就必须思考中国经济发展的新动力来自何处的问题。近年来，城乡整合被很多部门视为是下一步经济增长的主要动力源。历史上看，在很多国家，城市化的确在很长时间里提供了强劲的经济增长动力。工业化、城市化、中产阶级、消费社会这些都是经济发展过程中的要素。在过去的30多年里，中国的工业化史无前例，但城市化则因为很多制度因素（例如户口制度）远远落后于工业化的水平。现在强调城乡统筹的理性，就是要在推进城市化的同时寻求经济增长的新动力。 　　如果城市化是为了可持续的经济增长和解决前面遗留下来的问题，那么就很好。但问题并非那么简单。对很多政府官员来说，土地的城市化可能比人的城市化来得重要。很多年来，因为国家缺少有效的税制改革，地方缺少财政收入来源，土地财政一直是地方政府财政来源的主柱。地方政府关注城市化主要是为了土地。土地被城市化了，但从土地上转移出来的人还没有被城市化。“城中村”的问题就是这样形成的。 　　对中国来说，城乡统筹非常重要，这不仅仅是一个经济发展问题，更是社会稳定问题。正如前面所讨论的，改革开放前造就了城乡分割的制度。1980年代改革开放之后，城乡差异有所缩小，但自从1990年代初以来也就是大规模的工业化发生以来，城乡两极分化变得越来越严重。这种情况不能再继续下去，不仅要缩小城乡差异，而且更要城乡整合和一体化。从国际经验来看，农村问题的最终解决，也要依赖工业化和与之相关的城市化。中国所说的“三农问题”（即农业、农村和农民）关键在于工业化和城市化。 　　但是，我们绝不能简单地把城乡统筹和城乡整合理解成为消灭农村。尽管有快速的城市化，中国农村人口仍然很庞大。城市化要有节制，过快的城市化会导致城市的农村化。简单地说，土地的城市化和人的城市化要同时进行。实际上，如果就广东等沿海省份而言，下一阶段的主要任务是巩固已有的城市化、消化既有城市化所带来的很多弊端。城市的升级和精致化，是中国大多数城市所面临的问题，简单的城市扩张会带来无穷的问题。 　　更重要的是要意识到，农村建设也是城乡统筹的重要部分。在强调城市化的同时，中国也已经到了要明确提出“保护农村”的目标的时候了。城市化不是要消灭农村，而是要保护农村。国际经验表明，城市化到了一段时间之后，人们就会出现城市居民向往乡下生活的现象。同时，随着城市化比例的提高，农村生活的附加值也会发生变化。到欧美国家看看，高水平的城市化并没有破坏农村的生活方式。很多城市居民所渴望的是乡下的生活。这种现象在中国迟早会出现。中国现在的情况是，城市居民想住在城中心，农民也想住进城市。但没过多少年，很多人就会怀念起农村生活。到2011年低，城市人口已经超过总人口的一半（51.3%）。如果城市人口达到总人口的四分之三，农村的价值就会遽然增加。 　　现在人们开始强调政府提供公共服务的责任。在城市，提供公共服务比较容易些，因为城市人口具有规模。但在人口很少的农村，提供公共服务有比较大的难度。很简单，在人口少的地方，提供公共服务的成本会非常高，很难实现可持续性。一定的人口规模是公共服务的前提条件。如果说城乡统筹要保护农村，问题的核心在于农村的公共服务供给。这才是人们需要思考的问题。这方面，需要政策实践的创新。沿海省份的一些地方已经有很多好的经验。例如，广东有些地方做得相当有效，包括惠州的乡村教育和医疗制度。在这些地区，城市化在发展，但农村也在改善，城市化和保护农村平衡发展。从长远来看，这种方式要优越于单纯的城市化，或者单纯的农村建设。 作者是新加坡国立大学东亚所所长。这是他在广州、深圳、珠海和顺德等地有关中国城市化研讨会（2012年）几次发言的第四部分。 文章仅代表个人观点

《联合早报