物业管理纠纷探源

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——寻求“不交钱就不扫地”困境之私力救济的可能% m! u$ ?* ^8 h% x8 d- f# p
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现今时代，随着人们的生活水平的提高，在城市中出现了大量相对集中和封闭的住宅小区，在这样的小区中，业主所需的公共服务一般由物业管理公司提供。在物业管理逐渐普及的今天，由于需求和服务间的不协调、不平衡，物业公司提供物业服务和业主需要公共服务之间的矛盾频繁发生。最典型的是“不交钱就不扫地”这样的困境。如何找到走出困境的办法和解决途径，是本文试图研究的问题。

从案例开始
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      案例1：某小区在
2001年4月建设完成后，房地产公司下属的甲物业公司提供物业服务。业主开始入住至业主基本入住完成前后共历时约五个月，后业主大会召开并与甲公司签订物业服务合同。在甲公司管理该小区三个月后，因加收物业服务费与业主发生严重冲突，甲公司在未与业主解除合同的情况下擅自与另一有“家族”联系的乙物业公司达成口头业务转让协议，并在一周内交接完成。后乙公司以甲公司销毁所有业主相关资料为由要求重新召开业主大会，乙公司并擅自在该小区的物业管理章程内更改物业服务收费标准。
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      案例2：某小区在建成初期使用的是非标准的机械式电表，由物业公司代为记录并收取电费，并统一交于电力公司帐户。电力公司核对用电总数，短缺部分由业主平均分摊。后电力公司改制，便借此机会希望将该小区的电费统一由电力公司收取。为完成电费收取工作的移交，需要将原先使用的机械电表替换成统一的数字电表。由于误以为物业公司试图赚取两种电表之间的差价，业主集体表示反对，有好事者在电力公司前来换表之际，召集业主阻挠换表工作。致使电费收取工作的交接推迟两周之久。后由电力公司携物价局相关人员现场进行解释方使得换表工作得以进行，但已经比原计划延迟三周。
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      案例3：某小区建成约三年，物业管理公司在3年中长期无法足额收取物业服务费。该物业管理公司于第三年春节前停止小区的清洁工作二周之久。此举致使整个小区在春节长假期间卫生状况极其恶劣，给该小区业主的生活带来极大不便，甚至对业主的身体健康造成了一定的影响。事件发生后，在政府相关部门的干预和调解下，物业管理公司重新进行物业服务费的收取工作，业主均交纳了相关的费用，纠纷得以平息。
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      以上是三个较为典型的物业纠纷的案例。
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      在第一个案例中我们可以看到，许多房地产开发公司在完成工程后，往往先选择一家物业公司来管理它的这个小区。虽然在《物业管理条例》中提倡建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业。然而事实上等到所有业主入住以后，已经在小区站稳脚跟的物业管理公司就有极大的可能留下来继续管理小区。毕竟，在没有什么特别损失的情况下，哪个物业管理公司来管理都是一样的，而重新选择一个物业管理公司无疑要耗费一定的成本。这样，暂时还表现良好的物业管理公司就在不知不觉中获得了相对的垄断地位。
    第二个案例则提示了关于物业管理纠纷的另一个麻烦——信息不对称。正是由于信息不对称的存在，大多数的业主并不了解具体的物业管理企业。业主们如采取集体投票直选的方式选择物业公司无疑具有极大的盲目性。在这个信息不对称的市场里，往往会出现逆向选择，也就是经济学所谓的“劣币驱逐良币”。①真正规范良好经营的物业管理公司可能不会成为业主们的首选。若要业主们都了解每个物业公司更是要耗费大量的成本，而作为集体投票的方式本身就是需要成本的。对业主们而言，通过一次投票而选出几个人组成业主委员会来代表业主大会行使权力是较为经济的选择。同时，人数较少的业主委员会具有更高的效率和更少的运行成本。至少，他们去了解信息的成本要比让每个业主都了解的成本要低得多。但是，在这个富有经济效率的模式下有一个极大的隐患就是相对业主这个松散的集团，具有更高的集中性的公司所可能采用的寻租行为。公司只需要对属于少数人的业主委员会施加影响就能得到他们想要得到的东西，这时，业主这个集体往往表现出一种无奈。毕竟，业主委员会的成员们是在做义务的劳动。很多时候，我们只能对业主委员会的成员提出道德上的诉求，除此便无他法。而在物业管理的运行中出现的麻烦在一定程度上也是由于这种不对称的信息所导致的。即便是有了一个可以真正良好经营的物业管理公司，业主们在遇到实际上合理的要求时依然会给物业管理公司带来大量的麻烦。换言之，即信息不对称极大地增加了交易成本。$ @9 z- \7 ]3 o- E" y; W

     最后一个案例，便是现在最为典型和棘手的“不交钱就不扫地”的困境。物业管理公司主要提供的是小区内的公共物品服务。具有积极外在性的公共产品在市场上会供给不足。在决定购买多少产品时，每一个人或厂商都只想到他自己获得的收益，而并不考虑带给别人的收益。因而当外在性出现时，市场对于物品的配置是缺乏效率的。②细心地观察，在所有的麻烦中，最后出面解决问题的多数是政府。这是因为当排除房地产公司和物业管理公司的裙带关系以及其导致的物业管理公司的垄断之后，问题并没有得到真正的解决。市场失灵的现象依然存在。如果信息的不对称在一定程度上难以解决的话，降低市场失灵的风险的另一途径便是处理公共物品的问题。而松散的业主集团无疑是难以完成这个任务的。这就是政府出面干涉的真正原因。: p) B& n( z* l" F- |. `
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      综合来看，物业管理纠纷在法律经济学的视野中就是在一定范围内的市场失灵——包括垄断、信息不对称和公共产品三个方面。但是，在物业管理纠纷这种现实情况下，这种市场失灵又有其特殊之处。具体来说，物业管理公司的垄断并非绝对意义的垄断，主要是由于交易成本——主要包括了重新选择物业管理公司的成本以及业主集团形成决策的成本的存在使得获得先天优势的物业管理公司能够形成一定条件下的垄断。而信息不对称在业主集团这里更是麻烦，要让每个业主都了解真实的信息的成本实在是过于高昂，这使得业主集团的决策的片面性（这是相对最为正确的选择而言的）极其明显。至于公共产品问题，出于“搭便车”的理性选择，业主集团缺乏主动承担公共产品成本的动力。总的来说，面对市场失灵的困境是参与市场的交易双方不能很好解决的。在解决市场失灵的问题上，政府才是专家。而只有政府本身的注意是远远不够的，如果业主希望政府总会在适当的时刻出现，显然是不可能的。6 l+ C; O% x. f: `  W

应当注意到的是，《物业管理条例》对于业主、业主大会、业主委员会、前期物业管理、物业管理服务以及其他事项都有规定，但是其所有的措施的施行均在一定程度上依赖于行政权力。而本文讨论所要避免的，正是这种过度渗透的公权力。
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救济的可能
  值得我们注意的是，松散的业主集团使得本文在上面提到的所有市场失灵的问题几乎难以找到解决的可能。如果不从业主大会或业主集团的根本性质上加以改变，那么人们就只能回到巴望“青天大老爷”的老路子上去了。
  人们在需要集体行动的时候，在组织极为松散的情况下形成决策是一个漫长而艰难的过程，尤其是当决策是针对公共物品的时候。若没人来承担提供公共物品所需的那部分成本，业主集团将永远拿不出一个有力的姿态来维护自己的权利。③那么，我们是否可以找到一种方法将业主们组织起来，以维护自身的合法权益呢？现在通行的方法是召开业主大会并选举业主委员会，即形成了相对松散的民间组织——业主集团。而解决业主集团的松散性问题，就成为找到私力救济途径的重要突破口。从现行《物业管理条例》中关于如何筹建业主大会那些冗长的规定中，看来似乎依旧找不到可以解决业主集团松散性的方式。从字面上说，选择物业管理公司时采取的是直选的方式。正如本文前面提到的，这样不但缺乏效率同时也无法避免逆向选择的出现。而业主委员会所行使的所谓“监督物业管理企业履行物业服务合同”的职能，正是大大有机可乘的地方。从近年来一些业主委员会委员屡遭物业管理公司的非难（负面的惩罚）的情况来看，“寻租”已经出现了。4 |. Q) Z" k7 P' ?! o( r# ~( V% K6 l

   相似的情况让人联想到了国外的民间组织——工会或农会，那是一个具有普遍性的利益集团，在需要公共物品时——正如奥尔森所阐述的——他们使用的是称为“选择性刺激手段”（反面的惩罚或正面的奖励）的方法：不加入工会的工人将会受到没有工作的惩罚。④$ I% }; R& D- x. d2 `: g
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      工会组织是利用选择性刺激手段将工人们组织起来的，并且，提供公共物品并不是使得它们得以维持的动力。作为私力救济的可能，我们必然需要有一种力量来把人们聚集在一起。直接的经济奖励或惩罚是习惯性的做法。那么，笔者认为在业主集团内应该也可以使用同样的方式。1 y% S9 u- y/ a6 B; ~* b% _
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      我们只要注意到在当今受到社会普遍关注的医疗体制改革中，非常重要的一环就是积极推进社区医疗卫生体系的建立。作为社会福利机制的组成部分，是否能够将其与业主大会结合在一起，作为一项直接的利益，以要求住宅小区内的业主加入，借此组成业主们的压力集团。在历史上，这并不是无章可循。例如，在美国出现的农会组织，他们使用的方式是为参加农会的会员提供农业保险——对于农业这样的产业，这无疑是很重要的。同样的，将运作医疗保险的权力下放，作为提供看病和供应药品的福利。凡是入住小区的人都必须参加业主大会，并交纳会费。会费除维持大会的工作开销外，其余设立基金。该基金主要用来支付社区医疗的费用（同时，作为一项福利，财政会给予补助），物业服务费以及房屋和公共设施的维修费。如果住户拒绝参与到业主大会中来，那么，他便失去了社区医疗的福利。得个小感冒就不得不长途跋涉到大医院排上半天队，花上数百元，恐怕是谁也不会忍受的。同时，从国家的政策导向上来看，大医院将逐渐弱化对小病的治疗，日常小病的优势医疗资源会逐渐集中到社区里。于是，没有社区医疗福利的人就陷入了一种多花钱还办不好事的麻烦中去了，构建业主集团的压力随之产生。
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      在业主大会的实际运行中，业主大会会议按一定比例选出代表组成业主委员会作为权力机构——相当于股份有限公司内的持股会。由业主委员会公开招聘专业人员组成业主大会的执行机构，并对该执行机构进行监督。相关的专业人员不但比外行人更熟悉物业管理行业，同时也具备更多的物业管理运作的相关知识。而且在需要决策时，执行机构具有极高的效率。执行机构是聘任的（这意味着他们可以被解雇，而这将被计算进他们在做违规行为时的成本），所以在运行时降低了被物业管理公司的寻租行为收买的风险。执行机构主要负责基金的经营运作以及物业管理公司的选择（通过招投标的方式）以及之后具体的运作。执行机构与物业管理公司之间达成的合约，业主大会和业主委员会拥有最终决定权。业主基金的运作需要遵守相应的法规以达到保值增收的目的。业主大会的执行机构对业主委员会负责，业主委员会对所有业主负责。从政治学的视角上来考虑，这实际上是一种集中制民主的运作方式。这里解决业主集团的松散性的途径并不是在伦理道德或思想意识上让业主们更加团结，而是通过各种可能的利益，促使业主们选择具有集中性的组织制度来实现自己的合法权益。在这种情况下，业主集团算是“变相”地团结在一起了。$ B- A9 X" Z6 E/ k
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      与此同时，关于市场失灵的另一个因素——信息不对称，或信息偏在问题的解决则是本文所力图构建的业主集团难以完成的。结合本文所关注的物业管理纠纷问题中有关前期物业管理的问题，笔者认为，需要借助社会中间层，即第三方主体的力量。就物业管理领域而言，设立物业行业协会是一种行之有效的办法。在我国，通过设立协会保护相关主体权益并规范行业运行并不是没有先例。物业行业协会制定行业内规范，对物业公司和业主大会的运作实施监督，可以将不守规范的物业公司踢出行业。有了这样一个机构，使得此领域的行为得以在一定的规范下运作。譬如前面所提到的前期物业管理问题，在业主大会成立之前，由物业行业协会出面，通过招标聘任前期物业管理公司。负责前期物业管理的物业公司在业主大会成立后，需重新参加业主大会公开招标而获得继续其业务的可能。而所有物业管理的业务活动均受物业行业协会监管。7 v& U7 e7 W+ h9 `; ~+ }4 r

进一步的法经济分析
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      在笔者将物业管理纠纷问题归结为一种市场失灵现象的时候，大多数人会认为依*政府的行政权力才是解决市场失灵的正途。但本文所力图贯彻的理念便是，在我们的私力领域，只需要政府行政权力对私力运行的规则予以规范，我们就完全可以得到一个私权自我的运作机制。
    就物业管理服务这个市场而言，供需双方存在严重的实力不均。业主集团庞大，难以形成有效的集体决策。而物业管理公司则拥有与房地产开发公司先天的联系，优势地位明显。由于物业市场的特殊性，使得在一定范围内的市场失灵现象明显且难以逆转。单*政府公权力的介入并不是一种长治久安的解决方法。在这样的前提下，构建一种完善的行业体制就显得十分必要和可贵。参考国外农会、工会这样的成功先例，我们不难发现，在某种程度上，压力集团的制度结构是有效率的。
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      构建压力集团首先解决的就是松散大集团的决策问题。在压力集团内部，依*“选择性刺激手段”而支撑起一套高效的决策机制，它迫使集团成员分担公共物品的成本，进而节约了集团内部的交易成本。其次，在对外交易的过程中，压力集团作为一个强有力的整体出现，不但可以切实保障集团成员的利益，同时亦节约了物业管理公司与业主大集团谈判时高昂的交易成本。更为重要的是，不同于政府行政权力介入，业主压力集团的权力掌握在业主自身手中，这样在一定程度上便有效地避免了寻租现象。而政府亦只需要对业主压力集团加以监管，从而节约了以往直接行政干预而消耗的财政资源。" G5 r  g  ?7 ~& M* U& }
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      从业主集团内部结构的角度来看，强制地要求联系松散的人们合作——或者说是一种交易行为——在某种程度上无形地让人们加强了相互间的联络。合作成功带来的，便是相互信任，诚信的机制逐步建立。而这样的机制在法经济学的视野中无疑是高效的。4 W0 _1 t+ S/ H; [- u/ J
结语# A. o. t( ^2 ~+ }4 Y) G
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      当今天住在小区的人们，面对“不交钱就不扫地”困境的时候，似乎不应该总是想要求政府来做些什么，而是要借助私权的有效运作，探寻用改造业主大会形成压力集团，促使松散型组织转变成有效组织形式来达到私力救济的可能
      根据传统的法律经济分析的路径如下：
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      法律及（或）运行规则→激励结构→制度行为→经济绩效
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      在一定意义上，这仍然是需要政府行政权力的支撑。但是在侧重于制度经济分析的法律经济分析的视野中，这一路径已经更新为：# x7 y; x6 |$ ~" h$ b& I' O

    法律或司法制度→混合市场经济系统中行为或举止→经济绩效⑤* j3 e& Q. h6 H6 {) `
      我们在这里看到的是一种法律规范下的私权自我运行的可能。那么，也许立法者们只需要在法律上一点小小的改变，就可以使得本文所描述的现实困境能够在一定程度上无需过多地依赖政府的介入而得到解决。

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