重构公正合理的集体林业利益分配格局

笑笑生

www.sn.xinhuanet.com　　　2008-06-26　　　来源：陕西日报

省委副书记王侠在全省林改试点工作会议上安排部署林改工作。   姚引良副省长（前排右一）在省林业厅厅长张社年（前排中）和安康市长方玮峰（前排左一）的陪同下检查指导安康林改工作。   陕西日报讯 我省是一个集体林比重较大的省份。全省1.84亿亩林地中，有1.33亿亩是集体林，集体林占全省林地的比例达70％多。   上世纪80年代初期，全国开展以稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制的林业“三定”工作，为农民划分了自留山和责任山。全省共划定自留山1417.84万亩，涉及123.60万户,户均11.47亩；共划分责任山4327.1万亩，涉及161.23万户，户均26.84亩。林业“三定”之后的90年代中后期，为加快荒山绿化步伐,国家对包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”地按照谁治理、谁管护、谁受益的政策进行拍卖。全省共拍卖承包荒山1832.77万亩，涉及43.54万户，户均42.09亩。近年来，宝鸡、汉中等地借鉴“四荒”地拍卖做法，在林业“三定”的基础上，对集体统一经营的山林进行了抵押承包等一些初步的改革探索和尝试，全省共流转山林429.32万亩,涉及41923单位（人）。   经过林业“三定”、“四荒”治理及近年改革探索，全省落实到户或其他经营主体经营的集体林共8000万亩，目前仍由集体统一经营的有5300多万亩。   回顾林业“三定”以来的集体林经营管理制度，改革逐步得到深化。林业“三定”把农业合作化和人民公社时期割断的农民与土地直接的利益联系重新弥合起来，激发了农民的生产积极性；“四荒”治理及近年的改革探索，使得林业生产资料得以盘活，调动了各种经济成份参与林业建设的积极性，生产潜力在林业“三定”的基础上进一步得到了释放。但受历史条件和技术手段的限制，历次改革均未彻底解决集体林经营管理的一些深层次问题，对林地林木使用权、林木处置权、收益权没有界定清楚，不仅没有触及林权制度的本质，而且存在着四至不清、面积不准、合同不规范等问题，影响了林木所有者和经营者大力发展林业的积极性；“四荒”治理及近年改革探索，普遍存在集体林流转不规范、荒山治理效果不明显、森林资产严重流失等问题。特别是在历次变革中集体仍过多保留了林地，这部分林地存在产权不清晰、经营主体地位未落实、利益分配不合理和经营机制不活等问题，影响了生产要素向林业的聚集，影响了林木经营管理和林业产业的发展。这些问题如不彻底加以解决,林业就不会得到持续发展，农民就不能实现大的增收，农村稳定就没有根本保证。加快推进集体林权制度改革势在必行。   2003年,中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》出台后，福建、江西、辽宁等省率先进行了新时期集体林权制度改革，以“均山、均权、均利”的形式，把农村土地承包经营责任制由耕地延续到林地，取得了林业加快发展、振兴林业经济、富裕广大林农的显著成效。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理对集体林权制度改革均给予了高度的评价和肯定。党的十七大报告作出了“改革集体林权制度”的安排部署。今年3月21日，温家宝总理在新一届国务院第一次全体会议上强调，我国当前改革的九件大事之一就是抓好集体林权制度改革。6月8日，中共中央、国务院出台《全面推进集体林权制度改革的意见》。可以说,集体林权制度改革已经成为各级工作的重点，社会关注的热点，农民期盼的焦点，林业发展的起点，加强基层建设的切入点。   2006年，我省开始着手集体林权制度改革。当年，组织开展了广泛深入的省内调查摸底和省外考察学习，掌握了资源现状，摸清了存在问题，找准了改革方向，理清了改革思路，确定了“先易后难、循序渐进，试点先行、逐步推开”的改革方针。2007年5月18日省政府出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》。7月4日，省政府成立了省集体林权制度改革工作领导小组及其办公室。7月7日，省政府办公厅下发了《陕西省集体林权制度改革试点实施方案》,确定在户县、彬县、太白县、华阴市、耀州区、富县、榆阳区、山阳县、宁陕县、西乡县等10个县（市、区）开展林改试点，试点时间为2007年7月至2008年9月，2008年10月至“十一五”末全面完成改革任务。7月10日，省委、省政府召开了全省集体林权制度改革试点工作会议，省委副书记王侠到会并做了重要讲话,会议由原副省长张伟主持。会议的召开，拉开了我省新时期集体林权制度改革的序幕。   这次改革以林业“三定”为基础，吸取历次集体林权变革的经验教训，坚持以家庭承包经营为基础的农村土地承包经营制度，确立农民的经营主体地位，以明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权为主要改革内容，坚持依法改革、分类经营、尊重历史和尊重农民群众意愿的原则进行。采取的主要政策措施为：1、对已分包到户的责任山要继续稳定承包关系；2、对已划定的自留山由农户长期无偿使用；3、对仍然由集体统一经营的山林，要分山到户采取家庭承包经营；4、对不宜采取家庭承包经营的集体山林，可以进行评估作价，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；5、对目前集体统一经营效果比较好且集体经济组织大多数成员比较满意的集体经营形式，经本集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上农户代表同意，采取“分股不分山，分利不分林”的方式，继续由集体统一经营，林地、林木折股均等分配，提取林业发展和集体公益事业资金后的收益按股分配；6、对采取招标、拍卖、公开协商等其他方式已承包的集体林地，承包程序和承包期限合法、双方权利和义务合理、合同形式和内容规范的，要予以维持；对承包双方权利和义务显失公平、承包合同不完善等群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则，予以妥善处理。不管采取哪种经营方式，都要坚持林地农民集体所有和林地用途性质不变，把林地使用权、林木所有权及其使用权落实到农户或其他经营主体，落实到山头地块，做到面积准确、四至明确、界限清楚。签订承包合同并及时完成权属登记和确权发证，明晰林地、林木所有权和使用权。同时，加强林业市场体系建设，改革林业管理体制和财税金融政策，逐步形成集体林业的良性发展机制。  试点工作开展以来，在省委、省政府的高度重视和正确领导下，各级党委、政府和各有关部门按照省委、省政府的安排部署，把改革摆上重要位置，精心组织,周密部署，建立了县（市、区）直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，广大基层干部和农民群众参与支持改革的热情空前高涨。目前，改革试点已经完成了建立组织机构、制定实施方案、政策宣传培训等工作，任务最为复杂繁重的实地勘界确权也已接近尾声，工作重点转为签订承包合同、申请登记发证和争议纠纷调处，整体进展较为顺利。截至5月底，10个试点县2170万亩改革面积中，已勘界确权到户面积1349.25万亩，其他方式131.39万亩，累计调处纠纷3441起，调处面积76.48万亩，参与林改村组3265个，已签订合同村组1292个，共签订合同99003份，发放林权证13956本。   集体林权制度改革涉及千千万万农民群众的切身利益。有省委、省政府的正确领导，有各级党委、政府的组织部署，有各相关部门的密切协作，有广大农民群众的配合支持,经过几年的努力,“十一五”末,我省一定能建立起产权归属明晰、经营主体到位、流转程序规范、监管服务有效、责权利相统一的现代集体林产权制度，形成公正合理的集体林业利益分配格局，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

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