近半省份无预防接种异常反应补偿办法，专家建议设立基金或借力保险

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“办法”在哪里？近半省份无预防接种异常反应补偿办法，专家建议设立基金或借力保险类别:深度调查   浏览量: 854
   版次:AA36   版名:深度周刊 重磅   稿源:南方都市报   2011-09-14
作者:叶飙 原创   手机看新闻 全国订报编辑此文
摘要：《疫苗流通和预防接种管理条例》划定了异常反应的处置责任，“但是异常反应补偿经费的设置和管理、组织机构、补偿程序、补偿标准及补偿费用计算方法等仍无明确规定，缺乏可操作性。”中国疾控中心副主任梁晓峰曾表示。


一个躺在妈妈怀里接种麻疹疫苗的孩子。    CFP供图

《疫苗流通和预防接种管理条例》划定了异常反应的处置责任，“但是异常反应补偿经费的设置和管理、组织机构、补偿程序、补偿标准及补偿费用计算方法等仍无明确规定，缺乏可操作性。”中国疾控中心副主任梁晓峰曾表示。     麻疹疫苗强化免疫一年后，是非功过尚待定论，牵出的补偿问题却亟待解决。
    6年前，《疫苗流通和预防接种管理条例》出台，划定了异常反应的处置责任，并要求各省、自治区、直辖市制定具体补偿办法。6年后，近半数省份仍未出台办法；即使在有办法可依的省份，实际操作中，政府的位置依旧尴尬。受访专家呼吁，建立基金或借力保险，完善预防接种异常反应的补偿路径。
    “出台太晚”
    8月1日，《北京市预防接种异常反应补偿办法》开始征求意见，其中细节令陈军（化名）无法接受。
    “相比医疗事故赔偿的项目，预防接种的补偿项目少得太可怜”，陈军坦言，“补偿项目里没有看病的住宿、交通费用，也不含精神损害。护理费一项，不知道为什么要按照北京市因公致残返城知青护理费标准计算。最奇怪的是误工费，打疫苗的大多是小孩，但误工费只计算‘受种者的实际误工时间’，这不就是变相地不给钱吗？”
    当时，陈军正站在异常反应补偿的分叉路口。(南方都市报 [url=http://www.nddaily.com/]www.nddaily.com[/url] SouthernMetropolisDailyMark 南都网)
    去年9月13日，他的儿子成成（化名）在北京市延庆县一个镇上的卫生院接受了麻疹疫苗强化免疫，9月17日开始低烧，随后陷入昏迷，医生判定他得了4种病：急性波散性脑脊髓炎、疱疹病毒感染、中度贫血和吸入性肺炎。时隔一年，只有肺炎完全消除，其他三种病都还在恢复中。
    陈军是出租车司机，月入仅两三千，为了儿子这场病，他四处筹借了85000元，去年抢救、住院花去了58000余元，剩下的2万余元在近一年的治疗中也早已耗尽，维权成了维系治疗的必由之路。
    经异常反应调查诊断专家组诊断，不能排除成成的病是预防接种异常反应。对异常反应的定义是，合格的疫苗在实施规范接种过程中或者实施规范接种后造成受种者机体组织器官、功能损害，相关各方均无过错的药品不良反应。
    掌握了这一证据后，陈军开始不断奔走于各级卫生机构间。县卫生局告诉他，北京尚无预防接种异常反应的详细补偿办法，需要等待。陈军决定请律师。
    “我去找了延庆县卫生局，对方很热情，但表示确实没有相关规定。一位科长说，‘疫苗的异常反应，肯定不是我们的错’，我告诉他，国家政策执行中有人受害，就应该有个说法”，为陈军代理的律师于苗（化名）回忆说，今年春节后，在他和陈军的多次奔走下，终于有了一次协商机会，“镇卫生院、县卫生局、医学会、疾控中心，加上我们，5方坐在一起，聊了大方向，就是要先做一个伤残鉴定。”
    孩子被鉴定为10级伤残，就是在这时候，陈军面临抉择。
    “卫生局让我们等补偿办法，我们说等不了，对方就提出说，北京对脊髓灰质炎疫苗的异常反应有补偿办法，如果着急，可以按照那个来，正在协商，卫生局说新规定出来了”，于苗介绍说，“我们研究了，除了陈军刚才说的那些问题外，这个办法什么时候能实施还真不好说，所以决定，还是按照脊髓灰质炎疫苗的那个办法来补偿。”
    陈军抱怨说，北京的补偿办法出台太晚。他不知道，算上北京，全国拥有补偿办法的省（区、市）才刚超过半数。记者通过网络查询发现，在国内31个省、直辖市、自治区中，尚有14个未推出补偿办法（包括安徽省，该省2009年就开始制定办法草案，但一直没有出台）；在京、沪、津、渝4个直辖市里，北京是第一个推出补偿办法的城市。
    责任归谁？
    这样的现状，未免让薛家鑫有点讶异。6年前，他参与制订了《疫苗流通和预防接种管理条例》（下简称“条例”），其中要求，“预防接种异常反应具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”；他没想到，这项工作的进展如此缓慢。
    1980年，卫生部发布《预防接种后异常反应和事故的处理试行办法》，规定经会诊或鉴定后如确属预防接种引起的异常反应，所需医药费用除公费、劳保报销外，剩余部分可酌情在当地卫生事业经费内开支。这部办法，加上1982年的《全国计划免疫工作条例》以及各种地方法规，架构起补偿的旧有机制。
    薛家鑫发现，试行了20多年的办法已严重背时，有些孩子因异常反应死亡后只获得数百元赔偿，而在加拿大、美国等国，相似的赔偿至少在50万元以上，有的达到两三百万。
    中国疾控中心副主任梁晓峰曾在《中国计划免疫》杂志上撰写文章，承认上述规定已明显与社会经济发展不相适应，其中因素包括，“从当地卫生事业费用中解决”的说法太笼统，缺乏保障，且补偿范围过窄。此外，“各省以前出台的……标准，大多数已经明显与目前社会的实际情况不相匹配，公众对补偿结果不满意，诉诸于法律手段，但由于异常反应缺少理论层次的探讨和法律的明确规定作为法院裁决依据，导致受种者虽有损害结果的法律事实存在，却往往不能得到等同丧失利益的救济。”
    据薛家鑫回忆，当时有数起异常反应致死案例，补偿均不到位，民间反响激烈，条例正是在这一背景下应运而生。作为当时协和医科大学在读医学硕士，他做的课题恰巧有关异常反应的法律救济探讨，故应国务院法制办之邀，参与制订、修改新版条例的工作。
    “条例规范了流通环节，包括运输、储存的标准，希望通过对流通的监管，排除疫苗质量问题，方便鉴定异常反应；在补偿这块，主要是明晰了责任”，薛家鑫告诉南都记者，条例相当于一个框架性的文件，搭起了目前异常反应处置的机制。
    事实上，由于异常反应属于接种疫苗必然承担的风险，没有过错方，因而补偿责任的归置一直是卫生部门、预防医学界讨论的话题。
    薛家鑫和同事首先将疫苗分为一类与二类，一类是计划免疫类疫苗；二类则是纯商业化疫苗。
    通过近一年讨论，最终的条例中这样归置补偿责任：一类疫苗的补偿费用由省一级政府财政部门在预防接种工作经费中安排；二类疫苗的补偿费用则由相关的疫苗生产企业承担。
    既然责任落到了地方政府财政头上，后边那句“预防接种异常反应具体补偿办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”也就顺理成章。
    2005年6月，条例出台，开始更新这套运行20余年的体制，随后又出台了《预防接种异常反应鉴定办法》，规范鉴定执行。梁晓峰在论文中写道，“但是异常反应补偿经费的设置和管理、组织机构、补偿程序、补偿标准及补偿费用计算方法等仍无明确规定，缺乏可操作性。”
    论文发表于2007年，时隔4年，情况并无太多好转。
    全国办法？
    6年的时间里，为何仍有近半省、市、自治区未出台补偿办法？
    今年3月，上海发布《2011年上海市疾病预防控制和妇幼保健工作计划》，将“制订本市预防接种异常反应补偿办法”列入计划。半年过去了，仍无草稿面世，上海俨然已落于北京身后。(南方都市报 [url=http://www.nddaily.com/]www.nddaily.com[/url] SouthernMetropolisDailyMark 南都网)
    一位上海疾控系统的工作人员对此表示遗憾———没有补偿办法的情况下，“（补偿）只能通过协商解决，工作量相当大”———同时透露，制定办法已经列为卫生局重点工作，只是过程并不轻松。
    “讨论争议主要集中在反应的分级，目前初步拟定是按照‘医疗事故的分级’，但是预防接种后的反应和‘医疗事故’的后果明显不同，而且预防接种后的异常反应是‘无过错’的，与‘医疗事故’也有本质区别，是补偿，而非赔偿。在国家没有出台补偿办法之前，上海自行研究制定科学的分级方法，非常困难”，此外，她认为，从操作层面来讲，补偿的经费项目、额度、受理单位等也有待解决。
    “我们也一直对中疾控、卫生部提意见，希望上级先出台补偿办法，各省市再根据各地情况自行制定本省的补偿办法”，这位工作人员表示。
    尽管条例里不曾提及，但这样的想法，国家层面并非没有考虑过。梁晓峰在总结前述缺憾时曾提出3点建议，其中包括由国家设立明确和完整的异常反应鉴定管理办法和补偿程序，并确立补偿的范围和标准。
    然而，国家层面的补偿办法，为何一直没有消息呢？前述上海疾控系统工作人员猜测说，“国家遇到的问题估计和我们的差不多。国家级别即使将来有补偿办法，肯定也是很粗的，各地还需要再出自己的，毕竟东西部经济水平相差太大，补偿尺度难统一，要做到公平很难的。”
    薛家鑫赞同这一点，“全国性办法的制定，最大的困难就在于标准无法统一。”
    体制革新？
    跳出法规制定的困境，北京大学免疫学系副主任王月丹认为，整个补偿体制的革新可能会更有效果，更有利于受种百姓。
    他分析说，目前补偿由政府财政支出，而异常反应的判定也是由政府管辖卫生系统内的专家进行，异常反应的情况复杂，不可能绝对而论，使得这种过程成为一种“良心判定”，受种者处于弱势地位。(南方都市报 [url=http://www.nddaily.com/]www.nddaily.com[/url] SouthernMetropolisDailyMark 南都网)
    “有些事，自己是运动员，又是裁判员，很难改”，王月丹建议说，“应该考虑给强制性免疫上保险，比如每接种一次多交一块钱，一般老百姓都愿意；只要是保险公司拒绝的疫苗，就不对公众强制性接种。这样，政府的位置就不会尴尬，也会进行高效率的判定，理赔不会很困难，官司数量、激烈上访的情况都会减少，对社会和谐有好处。”
    薛家鑫认为，保险的做法未尝不可，但在一些贫困地区，可能会加重老百姓的负担。他表示，如果要借力保险，即使主要由保险公司赔偿，国家还是应该有相应补偿，因为受种者是按照正常序列在接种一类疫苗，为国家防治传染病承担了风险，而保险是商业行为。
    事实上，早在参与制定条例时，薛家鑫就提出过另外一种设想，“我们建议，一旦有问题，企业出资来建立疫苗补偿的基金。每一批截一定比例出来做基金，一旦有问题，国家可以出一小部分，像保险一样，打了疫苗就可以有这个基金补偿。”
    在论文中，他将这种方式称做“民事责任赔偿与行政责任补偿相互调节处理”。他解释说，一类疫苗是计划免疫类疫苗，国家来买单，企业生产，国家强制执行，国家政策和企业行为双重性质在里面；一旦出现异常反应，企业和国家应双重赔偿，国家补偿为主。
    在薛家鑫接触的疫苗厂商中，对这样的设想也并不太抗拒，但他担心，“建立基金，国家有一套程序，必须有发起部门；而对大部分企业，尤其是中小企业刚研发了疫苗，肯定一开始市场还没打开，不愿意拿出很多钱来。”
    王月丹的想法对他也有启发，“这个可以联合。如果由疫苗企业来缴保费，按免疫规划打，如果出现异常反应，就由保险公司来负责，这样行吗？”
    南都记者叶飙 实习生姚雪鹏