国家投诉受理办公室公开征集关于“三农” 和社会保障方面的意见和建议

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灵活就业人员医疗养老保险存在问题的解决办法和建议

摘
要：灵活就业人员作为一个特殊群体参加社会保险，目前存在着医疗、养老缴费基数和比例偏高，层次档次单一等问题。对此，笔者提出对策和建议。

关键词：医疗养老保险；缴费基数比例；层次档次；问题；建议
    执笔人：李红生

近年来，随着经济体制改革的进一步深化和产业结构的调整，以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的人员逐步增加，逐渐形成了一个特殊的灵活就业人员群体。这一群体活跃在国民经济和社会生活的各个领域，其人员结构主要有下岗失业人员、个体从业人员、自由职业者、农民工、部分知识阶层、新就业群体等。目前，我国已经把灵活就业人员纳入了社会保险的参保范围，但是由于这一群体就业形式和劳动关系的非凡性，收入较低、负担重。还存在着医疗、养老缴费基数和比例偏高，层次档次单一等一些尚待解决的问题。下岗失业职工抱怨不满、反映强烈，政府是不是搞错了，我们是下岗失业人员，政策不切实际、不公平，还要我们承担高比例的统筹基金。不交，以后没饭吃! 交了，现在没饭吃! 不交吧，怕老了无所养；交吧，又确实承担不起。如果家里两人都是下岗失业人员那就更是雪上加霜！致使这部分人员养老、医保得不到基本保障，已是社会普遍问题。

一、灵活就业的界定、形式及基本特征
    “灵活就业人员”这个专用名词当初主要是指国有、集体企业下岗失业再就业人员。但近年来，随着经济体制改革不断推进，产业结构的调整，经济体制所有制的变化，大量中小企业、非公经济单位的从业人员大多转化为灵活就业人员，这是导致灵活就业人员数量大幅增多的重要原因。同时，随着城镇一体化建设加快，被征地农民不断增多以及农村富余劳动力大规模转移是灵活就业人员大幅增多的又一原因。在今后很长的一段时期内，正规就业人员比重还会降低，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种灵活就业将成为扩大就业的重要形式甚至是主要形式。灵活就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场地、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的、传统的主流就业方式的各种就业形式的总称。
    从人员构成上看，灵活就业群体的从业形式多种多样，涉及的行业和职业门类十分广泛。灵活就业人员的主要来源结构，一是企业下岗、离岗、失业人员，主要受雇于小规模私营企业和个体经营户，或从事临时工、季节工等劳务活动，或从事个体经营；二是知识阶层和大学毕业生等城市新增经济活动人口的部分人员，一般具有较高的知识水平或特殊技能，多为自由职业者；三是进城务工的农民工，主要从事建筑、装修、安装劳动，或保安、保洁、绿化管理、饮食摊点、家政服务及其他服务性职业。

从基层的情况看，目前灵活就业人员参保率较低，尤其是一些低龄就业人员和农民工参保积极性不高。主要原因有以下几点：一是政策宣传力度不够。对政策不了解，影响了灵活就业人员参保积极性。二是医疗养老保险费偏高。灵活就业人员的收入普遍较低，相当一部分属于弱势群体，医疗养老保险对于他们而言是一个很大的负担。三是过多的条件使灵活就业人员心存疑虑，降低了他们参保的积极性。四是社会化程度低。保险经办机构通常直接面对的是各个企业或档案托管服务机构，而不是参保职工本人。由于灵活就业人员具有就业形式多样、工作地点和时间不固定等特点，原有的方式不能方便个人直接缴费参保和进行医疗养老费的结算，增加了参保灵活就业人员的事务性负担。
    灵活就业有其显著特征，主要表现是“五个不固定”：
    一是劳动关系不固定。灵活就业人员劳动关系不稳定、劳动组织松散、流动性强。有的虽属雇佣关系，但基本不签订劳动合同，劳动关系随时可能中止；有的灵活就业者存在多重劳动关系（如同时为几个单位工作的临时工、小时工）；有的自雇类灵活就业人员（如个体户、自由职业者），根本没有劳动权利义务相对人，因而形不成劳动关系。
    二是收入不固定。灵活就业基本报酬形式一般采取计时工资（如按天、按小时等），少数情况下采取计件工资（如零星劳务承包、产品推销等），劳动报酬一般只能达到当地法定最低工资水平。薪酬决定基本由劳动关系双方在不低于当地最低工资标准的情况下协商确定，一般不遵循正规就业单位的薪酬确定机制，薪酬畸高畸低，总体水平较低。
    三是工作时间不固定。非全职就业人员的工作时间依其从事的行业或职业的性质而定，如小时工通常为一天中某个时段，临时用工、季节工通常为一年内某几个月。
    四是岗位不固定。灵活就业人员组织松散，经常更换就业岗位。
    五是参保不固定。目前，尽管部分灵活就业人员参加了社会保险，但也存在医疗、养老参保缴费基数和比例偏高，覆盖范围窄、中断缴费多、参保率低等问题。
    二、灵活就业人员参加基本医疗养老保险的难点

过去，我国社会保障制度主要是针对正规用人单位的“固定”就业形式设计的，而近年来在我省推行的城镇灵活就业人员基本医疗养老保险制度是社会保障制度中覆盖范围最广的一种社会保险制度。在进一步推进灵活就业人员参保的过程中，还存在着以下难点：

    1、灵活就业人员构成复杂，底数难摸清。

占参保人员大多数的国有、集体企业职工队伍逐年萎缩，取而代之的是迅速扩大的非公有制经济实体的就业群体。这些人员较多采用非全日制、非固定单位、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的方式实现就业。由于这些人员构成复杂、工作不稳定、收入不确定，并且无固定联系方式，使医疗养老保险经办机构难以了解、掌握用人单位的经营情况、职工人数、职工收入等基本信息情况。   

    2、灵活就业人员流动性大，难于管理。

由于灵活就业人员分散性大、就业岗位更换频繁，在一定时期的不同时间为几个用人单位提供服务，其灵活多变的特点，为医疗、养老保险经办机构的管理工作带来了不便。

    3、灵活就业人员缴费负担过重，参保意识不强，扩面工作难开展。

缴费负担过重，部分人缴不起，仍有灵活就业人员认为参加医疗养老保险要自己拿钱买保险不划算。陕西省新政策灵活就业人员可以参加城镇居民医保，新参户不存在问题，老参户转新参户有以前缴费额悬殊，缴费年限，新政策缺乏操作性。也有一些用人单位由于利益的驱使，千方百计逃避缴费义务，这也是灵活就业人员缺乏维权意识尚未参保的原因之一。以上因素也使得医保养老扩面工作难以开展。

三、灵活就业人员参加社会保险存在的主要问题
    由于灵活就业的特殊性，我省针对这一群体参加社会保险采取了一些有别于正规就业人员的政策，对吸引灵活就业人员参保发挥了积极作用，也对促进就业起到了推动作用，应予肯定。但目前在灵活就业人员参保政策和管理服务方面还存在问题，尤其是一些地方灵活就业人员缴费负担过重，部分人员缴不起费，出现一批停保、断保现象。如何解决劳动保障工作中影响制约科学发展观的重大问题及群众生活中的紧迫问题，需要进一步研究分析和改进。

（一）政策设计存在缺陷。目前灵活就业人员的社会保险政策都是地方政府为解决本地的实际问题而出台的。政策设计存在缺陷，保障范围局限。政策的灵活性不足,缺乏选择性。现有医疗养老保险制度在保障范围上设计比较单一。随着社会经济发展和所有制结构多元化、就业形式多样化以及城乡建设一体化进程的加快，由于灵活就业人员工作、收入不稳定,越来越表现出其适应人群狭窄的弊端，缺乏一个完善的多层次社会保障制度。灵活就业人员参加医疗养老保险工作推动缓慢，即是这一制度设计缺陷的具体表现。

    1、养老保险

陕西省灵活就业人员
缴费费率标准为10+8%（10%缴费进入统筹基金，8%缴费进入个人账户）。

    2008年07月01日，沈阳市灵活就业人员养老和医疗保险确有困难的灵活就业人员，经本人申请可选择其60%、70%、80%、90%为缴费基数缴费。养老保险和医疗保险的缴费基数以沈阳市上一年度社平工资为参照
。

    2009年1月8日，山西省关于调整全省个体工商户和灵活就业人员缴纳基本养老保险费基数的通知：近年来，随着我省年度在岗职工平均工资连续大幅度增长，个体工商户和灵活就业人员缴费负担不断加重，出现大量停保、断保现象。为解决这一问题，经省政府同意，将我省个体工商户和灵活就业人员基本养老保险缴费基数进行调整。现就有关事项通知如下：从2009年1月起不再执行《山西省人民政府关于贯彻国务院完善企业职工基本养老保险制度决定的实施意见》（晋政发（2006）32号）中对城镇个体工商户和灵活就业人员的缴费基数规定的“五年过渡”办法。个体工商户和灵活就业人员缴纳基本养老保险费的基数，从2009年1月起。调整为按全省上一年度在岗职工月平均工资的60%和100%两个基数，由缴费人员根据收入状况自主选择申报缴费。

     2009年3月11日，河北省人民政府关于河北省企业职工基本养老保险省级统筹的实施意见（冀政〔2009〕55号）：城镇个体工商户和灵活就业人员以全省上一年度在岗职工月平均工资为缴费基数，按20%缴纳基本养老保险费。特别困难的由本人申请，可暂按上一年度全省在岗职工月平均工资的60%为缴费基数。

天津开发区社会保险基金管理分中心关于 2009 年度社会保险费征缴相关参数的通知:城镇个体户和灵活就业人员缴纳基本养老保险费基数的最低标准为 1360 元，最高标准为 3520 元。

    2009年4月2日，陕西高陵县正式启动新型社会养老保险政策，这是在西安市首家推出的新型社会养老试点办法。缴费按照缴费基数的4%、8%、12%、16%、20%五个档次选择。缴费基数是以高陵县上年度城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入。参保人员在缴费时，市县财政按照缴费基数的1%予以补贴;失地农民在此基础上，再享受政府补贴。

以西安市户县为例，在职单位职工以工资8%缴纳。而下岗失业人员按上年度全省在岗职工平均工资18%缴纳，其中10%进行社会统筹金。

    2007年：1410（基数）×18%（比例）×12（月）=3046元/年·人

    2008年：1770（基数）×19%（比例）×12（月）=4036元/年·人

    2009年：2116（基数）×19%（比例）×12（月）=4824元/年·人

在岗与下岗缴费如此悬殊，而个人账户相同，下岗失业人员还要承担10%社会统筹基金。陕西规定的缴费基数为上年度“全省在岗职工平均工资”, 值得注意的是“全省在岗职工平均工资”是单位正式职工的平均工资, 在统计口径中并不包括灵活就业人员。灵活就业人员的平均工资与单位正式职工的平均工资差距很大, 以此作为缴费基数显然超过了多数灵活就业人员的承受能力。本来以当地“社会平均工资”缴费为基数相对比较合理！后来又以“省（市）平均工资” 缴费相对偏高！！现在却以“全省在岗职工平均工资” 缴费虚高更不切实际！

    2、医疗保险

    2007年9月，西安市劳动和社会保障局出台《西安市灵活就业人员医疗保险试行办法》:灵活就业人员参加医疗保险有两种选择模式：基本医疗保险模式和住院医疗保险模式，灵活就业人员可根据自身情况选择参加。
基本医疗保险模式是指我市职工医疗保险的一般模式：即按我市上年度在岗职工平均工资9％的比例缴纳基本医疗保险费,不再用西安市上年度社会平均工资确定缴费基数。

而华北地区的北京市、东北地区的沈阳市、西南地区的重庆市是以市平、社平工资且分档，比例还低。

    2008年12月,北京市劳动和社会保障局出台《北京市灵活就业人员参加职工基本医疗保险办法》:灵活就业人员参加基本医疗保险的，以上年本市职工月平均工资的70%为缴费基数，按7%的比例缴纳基本医疗保险费，本办法自2009年1月1日执行。

    2008年07月01日，沈阳市灵活就业人员养老和医疗保险确有困难的灵活就业人员，经本人申请可选择其60%、70%、80%、90%为缴费基数缴费。养老保险和医疗保险的缴费基数以沈阳市上一年度社平工资为参照

《重庆市以个人身份参加城镇职工医疗保险市级统筹暂行办法》(渝府发〔2009〕29号):医疗保险缴费标准为两档，参保人自主选择其中一档参保：一档：医疗保险费按上年度本市经济单位职工平均工资的5%缴纳（1%用于建立大额医疗费互助保险）。二档：医疗保险费按上年度本市经济单位职工平均工资的11%缴纳（1%用于建立大额医疗费互助保险），本办法自2009年3月1日施行。

    2009-01-17，山东省临沂市下发城镇灵活就业人员、个体工商户及自由职业者参加城镇基本医疗保险、企业养老保险实施办法细则，该细则详细规定了城镇灵活就业人员、个体工商户及自由职业者参加城镇基本医疗保险、企业养老保险实施办法。未达到法定退休年龄和未办理退休手续的灵活就业人员，可以以上年度全市社会平均工资或全市社会平均工资的60%为城镇基本医疗保险缴费基数(企业养老保险和城镇基本医疗保险的个人缴费基数必须相一致)，自愿选择8%或4.5%的比例缴纳基本医疗保险费。

汉中市劳动和社会保障局(汉市劳社发〔2007〕85号 ) “ 关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险有关问题的通知”：城镇灵活就业人员以上年度本市职工平均工资为缴费基数，按8%比例缴纳基本医疗保险费

以经济比较发达的西安市户县为例：农村医保20元/年·人，户县城镇居民分三档缴费标准：居民为每人每年250元（个人缴纳180元，财政补助70元）;60周年以上的老年人个人缴纳20元，财政补助230元;少年儿童缴费标准每人每年100元（个人缴纳30元，财政补助70元。而在职单位职工按本人工资基础的2%，就是以全市上年度在岗职工平均工资2%缴纳：2007年418元/年·人；2008年475元/年·人；2009年595元/年·人。而下岗失业人员按上年全市在岗职工平均工资8%缴纳：2007年1670元/年·人，2008年1901元/年·人.，2009年2380元/年·人，而个人账户相同。在岗与下岗缴费如此悬殊，本来下岗失业还要承担6%社会统筹基金。

原缴纳医疗保险费是养老保险费的1/3，现缴费与养老保险接近。与其他省市相比，灵活就业人员缴纳医疗保险费基数、比例偏高。陕西省对城镇个体工商户和灵活就业人员，今年可按照上年度全省在岗职工平均工资的１００％、８０％、６０％三个档次自行选择缴纳基本养老保险金。而西安市面对灵活就业人员缴纳医疗保险费新问题，今年缴纳医疗保险费政策一些县（区）未作调整，灵活就业人员抱怨不满、反映强烈。

三年来下岗失业缴纳医疗、养老保险“两费”：

    2007年：1670（医保）+60（大病统筹）+3046（养老）=4776元/年·人

    2008年：1901（医保）+60（大病统筹）+4036（养老）=6004元/年·人

    2009年：2380（医保）+60（大病统筹）+4824（养老）=7264元/年·人

    2009年下岗失业人员缴纳养老保险和医疗保险“两费”：

    2380（医保）+60（大病统筹）+4824（100%养老）=7264元/年·人

    2380（医保）+60（大病统筹）+3859（80%养老）=6299元/年·人

    2380（医保）+60（大病统筹）+2895（60%养老）=5335元/年·人

年缴费比例、基数逐年增加。户县公益岗位每月仅780元，最低工资也就是大多私企实际工资520元/月，还有物价上涨，孩子上学，上有老下有小，有的年收入根本谈不上缴“两费”，对于很多低收入的下岗失业人员来说，每年仅养老、医保“两费”，让他们难以承受，基本生活难以保障，已成为城镇“贫窟族”。

以上表明：目前灵活就业人员的参保办法着重考虑了与现行基本医疗养老保险制度的衔接，在缴费基数、缴费比例等方面，适应灵活就业人员的特点仍不充分。灵活就业人员大多工作地点和时间不固定、收入高低悬殊，因而其医疗养老保险需求也不一样。简单套用基本医疗养老保险政策将会导致收入低的没有能力缴费不愿参保。由于没有用人单位为其缴费, 灵活就业人员参保所缴纳的费用要远高于单位职工。缴费基数和比例偏高往往会因此断保, 而断保就意味着失去或降低相关待遇,续保要支付滞纳金, 甚至重新计算缴费年限等。灵活就业人员参保缴费相对较高，若养老保险、医疗保险同时参加，缴费约为职工平均工资的1/3或3/3，这对有单位负担费用的人员来说还可以接受，但对于完全由个人缴费的低收入人群却是一个沉重的负担。灵活就业者的收入不确定、不稳定，且经济承受能力较低，需要适宜费率且具有可灵活操作、方便简易的参保办法。

（二）覆盖范围不广。我省灵活就业人员参加社会保险的比例低，大多未纳入法定社会保险。由于正规就业参保率高，由此说明在非正规的灵活就业群体中大多数人并未参加养老保险，参加医疗保险的人数就更少。灵活就业群体社会保险低覆盖的主要原因是制度缺陷，存在“双高”（基数高、费率高）的特征，难以支持灵活就业人员参保。   

（三）15年缴费年限偏低。
现行养老政策规定缴费年限满15年者，退休是可以领取养老金。有一部分人员参保后又中断缴费,不愿接续社会保险关系，正是这条政策规定产生的负面影响。缴费满15年后就可以按月领取基础养老金，在待遇计算上没有吸引和鼓励参保人延长缴费年限的动力。
    （四）管理能力需要提升。社会保险经办机构直接面对的是各个企业或档案托管服务机构，而不是参保职工本人，解决个案问题的能力较弱，不适合对灵活就业人员的管理。同时，社会保险经办机构信息化建设滞后，不能有效地对灵活就业人员进行动态管理。

四、灵活就业人员参保中出现主要问题的原因

灵活就业人员参保中出现的主要问题有：缴费基数和比例偏高、层次档次单一、“断保”。“断保”是指已参保人员因未缴纳社会保险费而造成的保险中断。导致灵活就业人员参保中断的原因是多方面的：

    1、从参保单位因素方面分析：

一是劳动关系的不规范，造成灵活就业人员医疗养老保险关系管理正常化、规范化的困难。一些企业在招用灵活就业人员时并未签定正规的劳动合同，劳动关系随时中止，更谈不上各项社会保险的办理，有的企业也仅仅为灵活就业人员办理养老保险。二是企业拖保、漏保造成职工在职“断保”，特别是灵活就业人员处于弱势地位，虽是以单位名义参保，却往往成为用人单位瞒报、漏报企业人数的“牺牲品”。三是社保关系接续时间上的滞后。灵活就业人员的劳动关系虽已转入新单位，但保险关系的变更和接续未能及时跟上，造成某一时段保险关系的中断。

    2、从个人因素方面分析：

一是由于经济能力不足而无力保费。对于绝大多数的“断保”的灵活就业人员来说，个人经济能力都很有限，某些人的收入只够维持个人和家庭的基本生活，而目前大多数自谋职业者个体参保保费比例和保费基数普遍偏高。因此，当这部分参保者因收入降低而难以继续缴纳医疗养老缴费时，往往会放弃缴纳，造成缴费中断。尤其是下岗失业职工，70％以上的下岗失业人员再就业大多是灵活就业，由于普遍年龄偏大，技能偏低，竞争中处于不利地位，因而再就业状况不理想，甚至无法找到工作，缺乏稳定的经济来源，无力缴纳医疗养老缴险费，成为“断保”人员，有的转而参加城镇居民医疗保险或参加家乡的新型农村合作医疗。

二是参保意识差。对医疗养老保险往往抱着无所谓的心态，只顾眼前利益,不愿缴纳参保费用。在灵活就业人员中，年轻人群对医保养老的关注度相对不高，一者因自恃身体好，生病住院的可能性不大，极易产生“不划算”的心理，从而导致中途断缴保费。二者灵活就业人员采用个体参保模式，而目前个体参保按自愿原则，难以形成约束机制。

    3、从现行医保政策和管理方面分析：

一是保险经办机构直接面对的是各个企业单位，而不是参保职工本人，解决个案问题的能力相对较弱；二是医保属地化管理的局限。政策规定，非本市城镇户口的灵活就业人员必须以单位形式参保，由此一旦离开单位，这部分人群的医保也随之中断。　　

    4、“断保”引致的弊端

劳动保障部门花大力气扩面征缴，就是为了把全体灵活就业人员纳入社会保障体系，实现“保障基本，广泛覆盖”的原则目标，而“断保”这个越来越大的无底洞，势必造成扩面工作来之不易的成果付之东流，对于再就业困难的下岗失业职工来说，“断保”更是使本来已经很困难的生活“雪上加霜”，任其蔓延下去将给参保者的生活造成负面影响。

（1）加重了社会保险事业的负担，“断保”使参保人员逐渐流失，对于社保基金的征收和运作及有关数据的统计带来很大的不确定，同时也加重社保管理的难度。

（2）形成特殊群体，影响社会稳定。“断保”人员的不断增多，将形成一个特殊群体，这些人失去社保“安全网”的庇护，“因病致穷，因穷致病，老无所养”的恶性循环将进一步增大城市贫困人群，尤其是灵活就业人员，本身处于社会生存的边缘，一旦失去社会保障，更增加其负担，对社会的稳定和发展也将带来不利。　　

五、解决问题的主要办法和建议

灵活就业人员规模庞大，且人数在继续增长，对现行社会保障制度的冲击和挑战是显而易见的。庞大的灵活就业群体游离于社会保险制度之外，将带来难以预料的城镇贫困和社会不稳定因素，也不利于政府利用灵活就业缓解就业压力，已引起参保后又断保、缴费人数下降的突出问题，加剧了现行医疗养老制度的收支缺口。另外，社会上大量新进入就业年龄的青年在就业压力下会有相当部分进入灵活就业，如果不适时将其纳入社会保险制度，势必造成社保基金的急剧下滑，使制度陷入危机。推进灵活就业人员参加医疗养老保险是一个十分现实而又不容回避的问题。针对灵活就业人员的特点，制度建立必须从构建和谐社会，维护社会稳定的角度出发，在政策上要体现以人为本，在管理措施上体现服务的灵活性，统筹城乡发展，减轻群众负担，促进自主灵活就业，着力推进灵活就业人员参加医疗养老保险工作。因此，做好灵活就业人员社会保险政策工作显得十分紧迫。

（1）进一步完善制度设计
    灵活就业人员的社会保险制度设计既要保持与现行制度的衔接，又要适合灵活就业者的基本需要。制度设计应本着：“基本结构保持统一，缴费及待遇低进低出，管理方式灵活方便。”的原则，逐步理顺社会保障的协调、统一关系、统一社会保险的保费年限，设计有效的激励机制。灵活就业人员因本身人群情况的复杂性以及社会保险的难以管理，故应据此设计不同的、适度的缴费基数和比例，以吸引符合自身需求的灵活就业人员主动参保续保。鉴于此可以考虑设计按缴费水平享受医疗养老待遇的政策规定：缴费高，待遇享受多；缴费少，待遇享受少，只有这样，才能吸引更多人员参保。比如划分不同保费比例层次，灵活就业人员可以根据个人的收入状况，自主选择相应的保费比例作为保费基数，从而保证那些低收入者都能交得起医疗养老保险费。同时对能够连续缴费的参保个人，政策上应当给予适当的鼓励。对不能连续缴费的参保个人，政策上应当给予必要的限制。同时，吸引年龄较轻的灵活就业人员参保，可以通过自选费率或者调整缴费年龄限制等方式予以倾斜。对“3848”人员、失业人员，特别是低保家庭等困难群体参保继续予以政府补贴，这样才能真正从根本上扩大参保人数，特别是吸纳年龄较轻的群体参保，逐步改善参保人群年龄结构。尤其是缴纳养老保险困难问题及时积极向省政府及有关部门反映老百姓的呼声。具体建议有以下几点：
    1、缴费基数比例，档次层次
    缴费基数与缴费比例适度。从实际出发，区分不同类别的从业人员，可以划分几个档次，制订适合其参加基本医疗养老保险的征缴基数、征缴费率、支付待遇标准等，缴费愈多，其享受基本医疗养老保险支付的待遇愈高。

养老保险：养老保险缴费基数根据参保类别应有所不同，基数按“上年度全省在岗职工平均工资”分几个档次自主选择缴费。缴费比例，个人账户规模同单位职工相同。

方案一：养老保险效仿邻省山西省，从2010年起，不再执行陕政发［2006］27号文件“五年过渡办法”，缴费标准今后以
陕社保函【2009】37、38号通知调整为上年度省在岗职工平均工资的100%、80%、60%三个档次自行选择缴纳基本养老保险。这样才真正体现从实际出发，合情合理的缴费。

方案二：缴费三个层次四档，基数按上年度全省在岗职工平均工资。灵活就业人员可分为三类：档案托管在人才交流中心的自由职业者; 档案托管在职介机构劳动力市场的下岗失业人员；进城务工的农民工。三类人员缴纳养老保险标准:自由职业者100~80%；下岗失业人员80~60%；农民工60~40%。

医疗保险：缴费基数根据参保类别应有所不同，基数按“上年度西安市在岗职工平均工资”60-80-100%档次自主选择缴费。鼓励并方便困难群体低保家庭参加住院医疗保险。医疗保险效仿北京市，从2010年起，缴费基数可按上年度西安市在岗职工平均工资60%，比例6%缴费（北京市按市平工资70%，比例7%）。或缴费三个层次三档，基数按上年度全省在岗职工平均工资。灵活就业人员可分为三类：档案托管在人才交流中心的自由职业者; 档案托管在职介机构劳动力市场的下岗失业人员；进城务工的农民工。三类人员缴纳养老保险标准：自由职业者80%，下岗失业人员60%，农民工40%。

这样确定也有利于与医疗养老保险缴费基数保持统一。通过以上激励措施，促使灵活就业人员自觉地按照实际收入应缴纳基本医疗养老保险费，也能较好地体现公平合理的原则。对参加“新农合”的农村居民，进城务工的，引导其参加城镇灵活就业人员基本医疗养老保险，保障其从业的基本医疗保险权益。
    2、
缴费年限。目前制度规定达到15年缴费年限可按月领取基础养老金的期限偏短，建议延长至20年，且实际缴费年限必须15年，不足15年的，按打折计发基础养老金。实行缴费年限与待遇计发适度挂钩的激励性措施。
    （2）提高管理能力
    一是树立一个理念，即努力打造“和谐社保”，把加强灵活就业人员参保、社保管理、提高服务质量和参保职工的满意率作为工作的最终落脚点。二是改进服务手段。针对灵活就业人员的特点，社保经办机构变被动服务为主动服务，服务对象由用人单位适时调整为参保者个人，尽量使他们能够享受到方便、快捷的服务。要推进社会化管理，搞好延伸服务，将社保管理和服
务的职能延伸到社区，做到服务位置前移，管理重心下沉。通过深入基层上门服务、持续跟踪服务等多种方式。三是简化参保程序。如成立社会保险关系管理中心，设立可以直接接待和受理灵活就业者个人参保的“社会保险服务窗口”，实行一站式办公，使灵活就业者参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。为灵活就业人员服务，真正做到让参保人员省心、省事、省力，促进社会稳定和经济的协调发展。四是加强信息网络体系的建设步伐。提高统筹层次和管理水平，构建社保信息技术平台，使灵活就业者参保更加方便。对改制企业的灵活就业人员，医保经办机构在企业改制时就主动上门，对分流职工实行跟踪服务，及时接续医保关系，确保职工安置方案与医疗保险关系的相互衔接。

（3）
强化宣传，多种手段并用，营造灵活就业人员依法参保的社会氛围。利用新闻媒体，通过多种宣传方式并用，比如在电台、电视台、报纸设立专栏的形式专门宣传灵活就业人员的参保政策，对参保后享受待遇的大病住院患者进行正面宣传报道，以典型引路的方式吸引更多的灵活就业人员参保等等，使广大灵活就业人员切实转变自身思想观念，树立起参保意识。通过宣传，使灵活就业人员弄清弄懂参保政策，自己会算账，让那些虽有参保积极性但由于缺乏对医保养老政策的必要了解，而未能参保的灵活就业人员尽快参保，形成一个灵活就业人员的参保热潮，扩面工作才会得到有效开展。

（4）用政策引导和促进灵活就业人员参加社会保险。应更多采取政策引导和有力宣传，靠政策吸引参加医疗养老保险。同时缴费高，待遇享受多；缴费少，待遇享受少。只有这样，才能吸引更多人员参保。而不是在社会保险准入上采取限制性措施。另外，从根本上来看，未来建立全市统一的医疗保障统筹，实现保险关系随人员转移，将会极大促进灵活就业人员的参保积极性。
    （5）
建立以社区为依托的医疗养老保险参保机制，充分发挥社区劳动保障服务机构的作用。社区劳动保障服务机构了解本社区灵活就业人员实际人数、工作状态、身体状况等参数，可以通过社区宣传基本医疗养老保险知识、政策等，实现医疗养老保险进社区。随着参保面的不断扩大、社区保障体系的建立和完善，还可以考虑逐步将未参保的灵活就业人员以社区为单位实行整体参保。

灵活就业人员(下岗失业人员)缴纳“医疗养老保险”费存在缴费基数虚高、与收入悬殊大，不切实际，社会反应强烈。灵活就业人员(下岗失业人员)缴纳难以承受，基本生活难以保障
。最近的几年间，下岗失业人员占社会群体的相当大的部分，已经形成了一个以失业下岗人员为主体的新贫困阶层，他们没有稳定的收入来源。缴纳“两费”原由单位共同负担，现已成为自己全部负担，担子越来越重，已是社会一大问题。如此下去，后果不堪设想。本着“构建和谐社会”、  “发展成果人民共享”、“推动科学发展观
构建和谐社会”  的发展理念，政府相关部门要认真分析灵活就业人员(下岗失业职工)工作中出现的新问题，深入一线了解灵活就业人员(下岗失业职工)反映特别强烈最关心、最直接、最现实的医疗养老保险突出问题，相关人员进社区、访灵活就业人员(下岗失业人员)，在调查摸底的基础上，根据当地经济发展水平，综合考虑灵活就业人员(下岗失业人员)参保的承受能力，研究解决政策难点的办法，研究一套更科学体现医疗养老保险缴纳基数的参照标准，拿出具体详实、切实可行的整改措施和方案，进一步修改改善，合理确定缴纳医疗养老保险基数和比例，就此标准，实实在在地在合理范围内缴纳医疗养老保险，让人人交的起，享受的了才是真正的硬道理！以解决目前灵活就业人员(下岗失业人员)缴纳“医疗养老保险费”存在的突出问题，积极稳妥地做好灵活就业人员(下岗失
业人员)缴纳“医疗养老保险费”工作，是政府有关部门应当重视的问题，以保障灵活就业人员(下岗失业人员)基本生活，确保经济发展和社会稳定

目前我国正处于这一高风险时期。一方面使灵活就业人员(下岗失业人员)表达和追求自己利益的能力更强，另一方面灵活就业人员(下岗失业人员)的利益如果被忽视或者处置不当，就会使灵活就业人员(下岗失业人员)在表达和追求自己的利益的时候，可能带来更多的社会动荡的因素，使社会转型过程中所产生并逐渐积累起来的失序、冲突和矛盾通过非理性的方式爆发。近几年来我国群体性事件的增多就是有力的警示。而这些群体性事件中，有很大一部分是与弱势群体灵活就业人员(下岗失业人员)突显有关的。群体性事件不论时间长短规模大小，都在一定程度上有损党和政府的威信，动摇群众对党和政府的信任，从而动摇党的执政基础，妨碍社会稳定。同时，一个如此庞大的社会特殊群体灵活就业人员(下岗失业人员)的存在，如果得不到关注，使灵活就业人员(下岗失业人员)在社会生活中长期处于无助的窘境，中国共产党代表最广大人民最根本利益的提法就会受到质疑，中国共产党赖以执政的阶级基础和社会基础就会受到削弱，而这又势必直接影响到社会主义和谐社会的建立。因此，特殊群体灵活就业人员(下岗失业人员)医疗保险问题必须引起政府相关部门和整个社会的关注!
    总之，当前和相当一段时期，我国就业的压力很大，就业的结构性矛盾相当突出，困难群体再就业问题还未缓解，就业形势依然严峻。基尼系数屡创新高，贫富差别日益悬殊，这是一个谁也无法否认的事实。这个严峻的事实，在一定意义上，可以说是中国社会矛盾冲突和阴暗面的一个重要根源性背景之一，是社会不安定不和谐的一个主要发生器。所以，做好灵活就业人员社会保险，是完善社会保险体系，维护劳动者合法权益的重要内容，也是促进社会主义市场经济发展，保持社会稳定的重要措施，这将成为今后一个时期社会保险工作的重要任务之一。积极应对目前社保工作中出现的新问题，切实解决灵活就业人员医疗养老保障问题，这不仅是社会主义制度的起码要求，也是发展现代科学健康的市场经济的必然要求。，既是形势发展的迫切需要，也是和谐社保、社会稳定的必然要求，又是践行“科学发展观”重要思想。进一步完善医疗养老保险政策，体现以人为本，改善民生，使更多的人参保，关系改革发展稳定的大局，关系人民群众生活水平和提高，关系国家的长治久安，具有十分重要的现实意义。

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下岗失业人员缴纳养老医疗保险费不切实际

缴纳“两费”是下岗失业人员生活沉重负担

                                               ------强烈呼吁：应引起党和政府高度关切


摘要：本文介绍国家社会保障和社会保险的意义及相关政策。阐述下岗失业人员缴纳“养老、医疗保险”两费存在问题，缴费基数虚高、比例与收入悬殊大，令人置疑，不切实际，社会反应强烈。反映下岗失业和“4050”人员缴纳“两费”难以承受，基本生活难以保障。同时，阐明一些言论与观点以及呼吁和建议。


关键词：养老、医疗、缴费、基数，调整、最低工资、缴费工资。


执笔人：李红生

一、社会保障和社会保险的意义

社会保障是国家通过立法，动员社会各方面资源，使无收入、低收入以及遭受各种意外收入损失的公民能够维持生存，并且根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。基本功能包括：1、保障基本生活；2、维护社会稳定；3、促进经济发展；4、保持社会公平；5、增进国民福利。人们通常称之为社会的“安全网”和“稳定器”。

社会保险是国家通过立法建立的一种社会保障制度，目的是使劳动者以年老、失业、患病、工伤、生育而减少或丧失劳动收入时，能从社会获得经济补偿和物质帮助，保障基本生活。社会保障主要包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目.

二、相关政策

（一）养老保险费
      1、陕西省企业职工缴纳基本养老保险的比例
根据“关于完善企业职工基本养老保险制度的实施意见”（陕政发〔2006〕27号）文件规定：职工个人以本人上年度月平均收入作为缴费工资，按8%的比例缴纳。
      2、城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的比例
城镇个体工商户和灵活就业人员(下岗失业人员)参加基本养老保险的比例为2006年、2007年按全省上年度在岗职工平均工资的18%缴纳基本养老保险费；2008年、2009年按照全省上年度在岗职工平均工资的19%缴纳基本养老保险费；从2010年1月1日起，按照全省上年度在岗职工平均工资的20%缴纳基本养老保险费。

（二）医疗保险
      1、企业职工缴费由用人单位和职工共同缴纳，比例为用人单位缴纳6%，职工个人缴纳2%，按比例计入个人帐户和统筹基金。缴费基数以本人月工资总额为基数。
      2、灵活就业人员(下岗失业人员)应由劳动力市场和人才交流中心代理参保手续，按8%的比例缴纳，计入个人帐户和统筹基金。缴费以上一年度西安市市平工资为基数。西安市通常沿用全省统一的缴费基数，为了更符合本地的实际情况，2007年政策上进行了调整，除养老保险仍沿用省上标准外，其他几险均采用西安当地标准。出台了有关缴费基数调整过渡办法，西安市失业、医疗、工伤、生育保险缴费基数从2007年起实行3年过渡。2007年采用西安市统计局公布的“本市上年度在岗职工平均 工资”的90%，2008年为95%，从2009年起改为西安市在岗职工工资确定缴费基数，不再用西安市上年度社会平均工资确定缴费基数。考虑到参保人员的承受能力，从2007年开始，缴费基数实行3年过渡办法，一年比一年比例增大，到2009年完全依照西安市上年度在岗职工平均工资执行。

（三）社会保险补贴
      1、社会保险补贴标准和期限

对持有《再就业优惠证》的“4050”人员灵活就业后，申报就业并参加社会保险的给予社会保险补贴，补贴期限最长不超过3年。
    2、社会保险补贴适用范围及条件

指与原单位解除或终止劳动关系的下岗失业人员，且档案在县劳动力市场和县人才交流中心托管，持有《再就业优惠证》，并按规定及时足额缴纳当年社会保险费的“4050”灵活就业人员（指女满40周岁以上，男满50周岁以上人员）。


三、存在问题

近年来，随着我国国有企业深化改革与国家产业政策结构调整，一批国有企业通过重组改制、依法破产等，使一批批国企职工下岗失业。这些下岗失业职工为国家的经济建设和社会发展做出了一定的贡献，同时，为国企改革牺牲了一切。党中央、国务院对下岗失业人员的工作也高度重视，陆续出台了配套实施办法。但是，随着社会的发展，地区间经济发展不平衡，尤其是养老，医保缴费基数和办法明显不切实际，给下岗失业人员带来了新的困难和不利的影响。下岗失业人员反映强烈，要求从实际出发，合情合理的缴费，保障基本生活，保持社会公平，以维护社会稳定。

（一）养老保险、医疗保险缴费基数不切实际
    1、“在岗职工平均工资”虚高令人置疑

    2008年7月30日《华商报》（中国新闻）：国家统计局28日发布的数据显示，今年上半年，全国城镇单位在岗职工平均工资比去年同期增长18.%，高出CPI涨幅7.9%两倍有余。据悉，该统计数据不包括农民工，个体户、私营企业员工等，所以公众的直观生活感受与权威的统计数据反差很大。事实上，这个18%说的是城镇单位在岗职工平均工资的涨幅，当然不包括农民工、个体户、私营企业员工等，而这些人中的绝大多数恰恰处在社会分配体系的底层位置，他们本身工资很低，而且涨幅也不大。因而对于这部分中低收入群体而言，职工平均工资的涨幅再高，都与已无关。每次公布职工平均工资的相关情况，都会引来公众的质疑，这说明统计口径有待改进，统计方法有待完善。让统计数据更科学更合理，至少与公众的实际感受拉近些距离，相关部门应该有所改变。

    2008年7月31日《华商报》{重要新闻}载文：陕西省统计局就“在岗职工上半年平均工资”统计方法作出解释：上半年，我省在岗职工平均工资10611元，同比增幅24.2%。许多读者打进电话表示，这一数据与自己真实感受有差距。省统计局相关负责人解释说，他们采用的 统计方法是国家统计局规定的全国通用的计算方法，也是国际上的统计惯例。统计数据与公众实际感受有差距，主要是因为公众对统计方法、口径范围和“在岗职工平均工资”含义缺乏了解。该负责人表示，这也说明了统计方法有待完善，“特别是统计口径范围应该扩大，把私营企业也逐步纳进统计范围”。

    2、释疑“城镇单位在岗职工”都指谁？

不包括私营单位从业人员、个体劳动者、民办教师和退休人员，而这些人大部分收入比较低，与平均工资水平存在着差距，“实际上，在岗职工平均工资数据与他们无关”。
    3、疑问：高工半年基本工资9600元
    2008年7月31日《华商报》载文：西安某事业单位高级工程师郭先生就打来电话，询问上半年我省在岗职工平均工资数据是如何计算的。郭先生说，自己已经在单位工作20年，在单位拿的工资算比较高的，每月税后实发的基本工资有1600元，算下来半年也就9600元，这比公布的平均工资要低。他还专门找了单位人事处的同志，了解到其他职员上半年实发的基本总工资在6000至7000元，远远低于10611元的平均水平。

（二）缴费基数比例与收入悬殊大

以经济比较发达的西安市户县2008年下岗失业人员缴纳两费：4036元/年（养老）+（医疗+大病统筹）1968元/年=6004元/年。养老保险按照“全省在岗职工平均工资” 基数缴纳，医疗保险却依照“西安市在岗职工平均工资” 基数缴纳。缴费基数、比例相同，不同类人员收入悬殊大，且年缴费比例、基数逐年增加。户县公益岗位每月仅680元，最低工资也就是大多私企实际工资520元/月，还有物价上涨，孩子上学，上有老下有小，有的年收入根本谈不上缴“两费”，对于很多低收入的下岗失业人员来说，每年仅养老、医保“两费”，让他们难以承受，基本生活难以保障，已成为城镇“贫窟族”。使很多人无奈不交或放弃，致使这部分人员养老、医保得不到基本保障，已是社会普遍问题。


在职人员单位缴大头，个人缴小头。农民种地，免农业税，国家给农机、种子等各种补贴，农忙种地，农闲打工，生活奔小康。而下岗失业人员，失去工作，又无土地，打工大多在私企，工资又低。“最低工资制”已转化为正常工资。法律强制在私企（民营）缴纳“三金”，实际是一句空话。下岗失业人员再就业优惠政策，只是少数下岗失业人员办实体得到享受。

（三）社会保险补 贴时效短

对于“4050”下岗失业人员，补贴期限最长不超过3年。也就是说，3年后“4050”失业人员要全额缴纳 “养老、医疗” 两费，且无补贴。到了“4050”人员就业本身就难，收入谈何容易，缴费更是难上加难。


四、言论与观点
    2008年9月11日，在一次社保研讨会上，人力资源保障部胡晓义副部长强调：要求我们的社会保障制度把公平目标放在第一位，社保体系要有普惠的制度安排，以缩小社会收入分配差别，促进实现社会公平、和谐与稳定。
在2008年10月9日出席陕西省政协十届常委会第三次会议的副SZ关登昌表示，今后将适时提高城乡低保标准，同时建立城乡低保动态补贴机制，保证不因为物价上涨降低低保群众生活质量。
2008年10月9日《华商报》载文：铜川给农民办养老保险。保费以当地上年度农民人均纯收入为基数，按照10%到20%的比例缴纳。在此范围内，农民个人可自愿选择。参保农民将享受到一定数额的财政补贴。
据《瞭望》周刊报道：专家建议对低收入群众进行补贴，实现发展成果公平分享，避免“富人搭低价便车”。物价上涨或通货膨胀，本质上还是“供给不足”，供不应求造成的。因此，这就难免会释放出一些过去长期被压制致使价格低于其价值的部分产品的价格上涨压力，进而诱发新一轮价格上涨。对此，关键要正确看待，增强心理承受能力，不能把什么性质的物价上涨都看成是通货膨胀。要逐步放弃单纯靠抑制价格来维持低物价的办法，而应通过对困难群体和低收入群众进行补贴，提高他们承受部分产品价格合理上涨的能力。只有这样，才能最大限度地避免“富人搭穷人的低价便车”，进而实现对发展成果的公平分享。

当前和相当一段时期，我国就业的压力很大，就业的结构性矛盾相当突出，困难群体再就业问题还未缓解，就业形势依然严峻。


五、呼吁和建议：
    1、政府和相关部门要认真分析下岗失业职工工作中出现的新问题，研究解决政策难点的办法，进一步修改改善。积极稳妥地做好下岗失业人员缴纳“两费”工作，以保障基本生活，确保经济发展和社会稳定。
    2、对下岗失业人员的特殊群体，应与城镇个体工商户和灵活就业人员区分开。这不应在同一层次，性质是有区别，在缴费上应分别对待。在岗职工缴纳“两费”基数以本人月工资总额为基数，那么下岗失业人员缴纳“两费” 基数，由现“省市在岗职工平均工资” 基数调整为当地“最低工资标准” 为基数，其比例不变。这样符合本地的实际情况。使大部分下岗失业人员的弱势群体可以承受。以经济比较发达的西安市户县为例：当地最低工资标准520元/月。年缴纳“两费”：520元/月x12月/年x20%（养老）+520元/月x12月/年x8%（医疗）+60元/年（大病统筹）=1800元。
    3、下岗失业人员缴纳“两费”基数以“省在岗职工平均工资”，始终以70%比例缴纳，其余部分，国家予以补贴。采用“财政补贴”办法。3个1/3补贴，即原县属下岗失业人员，省、市、县财政按缴费比例各10%补贴，原省属下岗失业人员，中央财政补贴按缴费比例10%补贴，省财政补贴20%补贴。原中央所属下岗失业人员由国家财政按缴费比例30%补贴。毕竟这部分人员是一个时期、一个阶段性的特殊群体。为改革付出而应享受改革成果。
    4、下岗失业“4050”人员社会保险补贴，最长不超过3年。可以调整为只要下岗失业人员到“4050”，社保补贴为5年。这样社保补贴女45岁、男55岁，基本上这部分人员已到退休年龄。毕竟这部分人员年龄大，就业难，收入更难，再缴纳“两费”难上加难。
    5、养老保险“扩面”的一个重要的目的，就是逐步解决养老保险基金的严重不足。因此，各级养老保险经办机构将“扩面”列入重要议事日程，贯穿全年的工作之中。然而，大家都清楚，发展一个参保户比失去一个参保户要难得多，几乎很难完成年度“扩面”任务。那么，为什么不能给予以下岗失业人员特定的补贴，不要因无力缴纳保险费而中断缴费，继而失去这些参户，重审“扩面”有何意义？


总之，近年来，下岗失业人员占社会群体的相当大的部分，缴纳“两费”原由单位共同负担，现已成为自己全部负担，担子越来越重，已是社会一大问题。如此下去，后果不堪设想。特此强烈要求和呼吁建议政府和劳动保障部门 ，应在“下岗失业群体”作文章，以缓和人为诸多矛盾。
基尼系数屡创新高，贫富差别日益悬殊。这是一个谁也无法否认的事实。这个严峻的事实，在一定意义上，可以说是中国社会矛盾冲突和阴暗面的一个重要根源性背景之一，是社会不安定不和谐的一个主要发生器，所以，我们要创建真正和谐的社会，一定要认真解决下岗失业人员养老、医保缴费问题，这不仅是社会主义制度的起码要求，也是发展现代科学健康的市场经济的必然要求。做好下岗失业人员的工作，解决好困难下岗失业人员的生活问题，关系改革发展稳定的大局，关系人民群众生活水平和提高，关系国家的长治久安。
                                                                                                      西安市户县部分下岗失业人员上书

                                                                                                                2010年3月25日
                          

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